Création du système « EURODAC » – Examen du rapport et du texte de la commission
mercredi 25 juillet
La commission examine le rapport de M. Jean-Yves Leconte sur la proposition de résolution européenne n° 678 (2011-2012) sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil (E 7388) relatif à la création du système « EURODAC » pour la comparaison des empreintes digitales aux fins de l’application efficace du règlement (UE) (établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale présentée dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride) et pour les demandes de comparaison avec les données d’EURODAC présentées par les services répressifs des États membres et Europol à des fins répressives, et modifiant le règlement (UE) n° 1077/2011 portant création d’une agence européenne pour la gestion opérationnelle des systèmes d’information à grande échelle au sein de l’espace de liberté, de sécurité et de justice (Refonte).
Amendement COM-1 présenté par le rapporteur
M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. – C’est un amendement rédactionnel.
M. Christian Cointat. – J’approuve cette amélioration et je comprends ce que veut dire la résolution mais je m’abstiendrai.
L’amendement COM-1 est adopté.
Amendement COM-2 rectifié présenté par Mme Hélène Lipietz
Mme Hélène Lipietz. – C’est un amendement que j’avais annoncé la semaine dernière. Il concerne le rejet automatique des demandes d’asile lorsque la relève des empreintes digitales des requérants est impossible de manière récurrente. Je rappelle la jurisprudence.
M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. – Les amendements COM-2 rectifié et COM-3 rectifié sont liés.
M. Jean-Pierre Sueur, président. – Pour la bonne clarté du débat, je demande à Mme Lipietz de présenter son amendement COM-3 rectifié.
Mme Hélène Lipietz. – Les deux amendements COM-2 rectifié et COM-3 rectifié s’inscrivent dans la même logique : faire référence à la valeur constitutionnelle du droit d’asile telle qu’entendue par la France.
M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. – Une partie du problème sera prochainement résolue sur le plan technique, avec un dispositif permettant de relever des empreintes même altérées. Vous avez raison de poser la question juridique.
Aujourd’hui, le placement en procédure prioritaire intervient dès lors que les empreintes digitales ne sont pas lisibles. Ce peut être volontaire mais certaines maladies et la manipulation de produits chimiques provoquent les mêmes effets. Ce n’est donc pas logique.
Aussi il semble nécessaire de préciser dans le règlement EURODAC qu’en tout état de cause, la seule impossibilité de relever les empreintes ne peut constituer un motif suffisant pour refuser l’examen d’une demande d’asile. Rappelons que le code communautaire des visas précise que « Le fait qu’un relevé d’empreintes digitales est physiquement impossible, […] n’influe pas sur la délivrance ou sur le refus du visa ». Il convient également que le règlement indique la procédure à suivre en cas d’empreintes altérées ou absentes, ne serait ce que pour prendre en compte le cas des personnes privées de mains ou de doigts.
J’émets donc un avis favorable sur les amendements COM-2 rectifié et COM-3 rectifié.
M. Jean-Jacques Hyest. – Je ne comprends plus très bien ce qu’est une résolution européenne.
Au départ, il s’agissait d’ouvrir d’autres finalités au fichier EURODAC. Si on commence à traiter de problèmes de droit interne… La CNDA a dit : ce n’est pas systématique. Donc, très bien, c’est la jurisprudence. Sinon, on mélange les genres, même si la proposition de Mme Lipietz est intéressante.
M. René Vandierendonck. – Je confirme les propos du président Jean-Jacques Hyest.
M. Alain Richard. – Ces deux amendements n’ont pas vraiment la possibilité de s’inscrire dans cette résolution. Ils me gênent. Par définition, nous avons tous accepté que le droit d’asile soit assorti d’une mesure biométrique pour s’assurer de l’identité de la personne. On peut en changer si une difficulté apparaît. Mais si l’amendement signifie que toute mesure biométrique est une atteinte à la personne… Si ce n’est pas son sens, il n’a pas d’intérêt.
M. Simon Sutour. – La résolution européenne est le moyen pour l’assemblée d’indiquer au gouvernement français -qui est un des 27 gouvernements de l’Union européenne- dans quel sens elle souhaite qu’il agisse. Nous avons toujours la tentation de reprendre les débats nationaux.
Je rejoins les positions exprimées par mes collègues Jean-Jacques Hyest et Alain Richard.
M. Jean-Pierre Sueur,président. – Je partage le point de vue de Jean-Jacques Hyest, Alain Richard et Simon Sutour.
Je suis favorable à l’amendement COM-1 qui enlève une ambigüité.
Je le dis à Mme Lipietz : notre résolution a d’autant plus de force qu’elle a un objet. Ce que dit Mme Lipietz est intéressant mais c’est un autre sujet. Je ne crois pas qu’on gagne en force dans cette résolution en ajoutant un certain nombre de considérants.
Mme Hélène Lipietz. – Je pense qu’à partir du moment où on émet un avis, il est bon de rappeler d’autres principes. C’est la reprise un peu plus poussée du quatrième considérant de la proposition de résolution de la commission. Mais si mes amendements sont de nature à affaiblir la position de la résolution, j’en prends acte et je les retire.
Les deux amendements COM-2 rectifié et COM-3 rectifié sont retirés.
Amendement COM-4 présenté par Mme Hélène Lipietz
Mme Hélène Lipietz. – Il est important de rappeler une procédure méconnue de la plupart des Etats européens. Il ne faut pas que le poids économique des demandeurs d’asile soit un frein à l’examen des situations individuelles. C’est pour lutter contre ce qui se passe en Grèce. Il est important que l’Europe ne soit pas une forteresse assiégée et que le droit d’asile reste très prégnant dans notre conception européenne.
M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. – Quelques considérations juridiques sur la proposition de Mme Lipietz. Elle rappelle des principes importants.
Toutefois, ceci concerne davantage le Règlement Dublin II que le règlement EURODAC. Il ne me semble pas approprié de préciser dans celui-ci que Dublin II peut ne pas être appliqué dans certains cas. La démarche de la France devrait plutôt être d’essayer de faire mieux fonctionner EURODAC pour mieux appliquer les dispositions de Dublin II.
Je suis donc défavorable à l’amendement COM-4.
Mme Hélène Lipietz. – Je maintiens mon amendement.
L’amendement COM-4 est rejeté.
M. Jean-Pierre Sueur, président. – Je consulte la commission sur la résolution ainsi modifiée.
M. Philippe Bas. – J’aurai volontiers voté pour cette résolution car j’en partage l’objet principal. Mais j’y relève plusieurs imperfections, notamment dans le quatrième considérant qu’il aurait mieux valu rédiger ainsi : Toute limite à ces principes doit être dûment justifiée.
Au cinquième considérant, on ne peut pas exclure que, parmi les demandeurs d’asile, certains soient animés d’intention criminelle.
M. Jean-Pierre Sueur, président. – Monsieur Bas, vous auriez pu déposer des amendements.
M. Jean-Jacques Hyest. – Même si cette proposition de résolution recèle des imperfections, il faut viser la finalité première du règlement européen. Je voterai donc cette résolution car l’amendement COM-1 a clarifié les choses.
La proposition de résolution est adoptée.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
Présentation de la proposition de la résolution européenne en Commission le 18 juillet 2012
Enfin, la commission examine une proposition de résolution européenne présentée par M. Jean-Yves Leconte sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil (E 7388) relatif à la création du système « EURODAC » pour la comparaison des empreintes digitales aux fins de l’application efficace du règlement (UE) établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale présentée dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride et pour les demandes de comparaison avec les données d’EURODAC présentées par les services répressifs des États membres et Europol à des fins répressives, et modifiant le règlement (UE) n° 1077/2011 portant création d’une agence européenne pour la gestion opérationnelle des systèmes d’information à grande échelle au sein de l’espace de liberté, de sécurité et de justice (Refonte), dont elle s’est saisie en application de l’article 73 quinquies, alinéa 2, du Règlement du Sénat.
M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. – La base EURODAC a été mise en place dans le cadre du règlement Dublin II sur l’asile. Elle permet de déterminer si le candidat à l’asile a déjà déposé une première demande dans l’un des pays de la zone Schengen. Le fichier contient les empreintes biométriques et l’état civil déclaré de deux catégories de personnes : les demandeurs d’asile et les personnes interpellées lors du franchissement irrégulier d’une frontière Schengen.
Actuellement, ce fichier contient environ 600 000 empreintes biométriques et en 2010 la France l’a enrichi de 36 000 nouvelles empreintes. Le fichier ne répond qu’à une seule finalité : la gestion de l’asile par la détermination du pays responsable du traitement de chaque demande. Il n’y a pas en l’état de consultation possible à des fins de police judiciaire. La présente proposition de règlement présentée par la commission, à la demande du Conseil de l’Union européenne, constitue la deuxième tentative pour élargir les possibilités de consultation de la base. La volonté d’ouvrir l’accès de la base aux services répressifs trouve son origine dans les attentats de Madrid de 2004.
J’attire votre attention sur le fait que cette proposition de règlement est intégrée au paquet législatif sur l’asile et qu’elle n’a jusqu’à présent fait l’objet d’aucune prise de position des parlements nationaux. Le Sénat français pourrait donc avoir une position pionnière en Europe.
Le dispositif retenu par la proposition de règlement manque de clarté : s’agit-il seulement de confirmer aux services de police la présence dans la base des empreintes qu’ils ont transmises, à charge pour eux d’obtenir ensuite les données de l’Etat qui les détient ou bien s’agit-il d’autoriser la transmission directe de ces données par EURODAC ?
Surtout, le présent texte pose deux questions de principe.
EURODAC n’a été conçu que pour faciliter la gestion des demandes d’asile. Nous avons eu ce débat au moment de la discussion de la proposition de loi sur la protection de l’identité : l’Etat risque de perdre toute crédibilité à modifier a posteriori les finalités des fichiers créés à l’origine pour servir une seule fin. Il me semble que cette position de principe, défendue par la CNIL, peut tous nous réunir.
Le second problème posé par la proposition de règlement a trait à la protection constitutionnelle des demandeurs d’asile. Le Conseil constitutionnel a ainsi déclaré non conforme à la Constitution la possibilité pour des services administratifs de consulter, à d’autres fins que l’examen d’une demande d’asile, les données recueillies par l’OFPRA.
J’ajoute à ces considérations de principe plusieurs réserves que m’inspire le texte : le dispositif proposé autoriserait une circulation d’informations entre des Etats qui n’ont pas tous -loin de là- les mêmes standards de protection des données personnelles. Par ailleurs, la définition des infractions susceptibles de permettre la consultation de la base n’est pas suffisamment précise. Enfin, l’accès d’EUROPOL à la base EURODAC irait bien au-delà d’une consultation ponctuelle.
C’est pourquoi la proposition de résolution européenne que je vous propose d’adopter s’oppose à l’élargissement prévu par la proposition de règlement. Il s’agit d’une position de principe.
M. Alain Richard. – Je ne partage pas plusieurs des motivations de la proposition de résolution. En effet, il me semble erroné de confondre la protection constitutionnelle du droit d’asile avec la protection des données enregistrées dans la base. Certaines appartiennent à des personnes qui n’ont pas déposé de demande d’asile et d’autres à des personnes dont la demande a été rejetée.
Par ailleurs, on peut certes juger le changement de finalité du fichier inopportun mais on ne peut en tirer argument en droit pour interdire à l’autorité légitime d’en décider ainsi.
J’ajoute qu’il est regrettable d’utiliser le terme de « services répressifs » pour désigner les autorités susceptibles de consulter la base alors que celles-ci n’y procèdent que dans le cadre d’une enquête judiciaire.
M. Christian Cointat. – Sans me prononcer sur le fond, je souhaiterais que la rédaction de l’antépénultième paragraphe soit améliorée.
Mme Hélène Lipietz. – Il faudrait ajouter deux précisions au texte qui nous est soumis : d’une part rappeler que l’on ne peut refuser d’examiner une demande d’asile au seul motif que les empreintes digitales de l’intéressé ne sont pas lisibles, d’autre part préciser qu’une demande d’asile peut toujours être examinée par un Etat, même si une demande a déjà été déposée avant dans un autre pays.
M. Jean-René Lecerf. – Je partage la position exprimée par Alain Richard. J’ajoute que la proposition de résolution européenne qui nous est soumise signifierait la fin du système EURODAC puisque sa finalité d’origine -l’application du règlement Dublin II- est de plus en plus contestée.
M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. – La référence aux « services répressifs » est celle de la proposition de règlement elle-même.
La décision du Conseil constitutionnel porte sur les données personnelles enregistrées dans le fichier de l’OFPRA, sans considération du sort de la demande présentée par les candidats à l’asile.
Certes, la même autorité qui a créé le fichier EURODAC peut en changer les finalités. La question est celle de l’acceptabilité sociale du fichier et de la crédibilité de l’engagement pris d’en réserver l’usage à son objet initial. Lorsqu’on crée un fichier, il faut dire pourquoi on le fait et s’y tenir.
M. Alain Richard. – La décision du Conseil constitutionnel porte exclusivement sur une consultation administrative -et non judiciaire- du fichier de l’OFPRA.
M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. – Il s’agit toutefois bien des données personnelles des demandeurs d’asile quelle qu’ait été la réponse de l’OFPRA. J’appelle en outre votre attention sur le fait que, faute de moyens, la France ne met pas à jour son fichier EURODAC.
La commission adopte la proposition de résolution européenne présentée par M. Jean-Yves Leconte.
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