La cour de Karlsruhe met-elle un frein à la construction européenne ?

Nombreux sont ceux qui ont interprété ainsi l’arrêt du 5 mai dernier rendu par le Tribunal constitutionnel fédéral (le Bundesverfassungsgericht, dit  Cour constitutionnelle allemande). Ils font souvent deux observations : d’une part celui-ci, en prenant position sur la politique de la Banque centrale européenne (BCE), contestait à la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) son monopole dans l’interprétation du droit européen, et remettait en cause le principe de la hiérarchie des normes au sein de l’Union ; de l’autre, par une intervention en pleine crise de pandémie de la COVID-19, alors que l’Union est fragilisée par le comportement des Etats membres en début de crise, la cour de Karlsruhe pourrait signer la mort de la capacité de l’Union européenne à relancer l’économie en bloquant l’outil probablement le plus puissant à disposition de la BCE pour accompagner la relance.

Le plan franco-allemand de relance de l’économie européenne, qui a été présenté depuis, illustre que les interprétations les plus pessimistes n’avaient pas lieu d’être. Quoi qu’il en soit, la panique exprimée par certains s’est estompée. Toutefois, il est utile de revenir sur la portée d’une telle décision, car elle a été présentée comme un acte antieuropéen, souverainiste, ce qu’elle n’est pas.

D’abord, effectivement, cet arrêt peut effectivement apparaître comme remettant en cause la hiérarchie des normes et l’exclusivité de la CJUE de « dire » le droit de l’UE depuis Luxembourg. Mais ce n’est pas la première fois que nous sommes confrontés à cette situation et nous aurons probablement à l’avenir plusieurs occasions nouvelles de nous y confronter. Et ce n’est pas non plus la première fois que la cour de Karlsruhe agit ainsi -mais nous reviendrons sur ce point ci-après-.

Cette revendication d’exclusivité de l’interprétation du droit de l’Union revendiquée par la cour de Luxembourg fut aussi à la base de l’avis négatif qu’elle a donné en 2013 à l’accord d’adhésion de l’Union européenne à la Convention européenne des Droits de l’Homme (CEDH). Adhésion pourtant inscrite dans le traité fondateur de l’Union européenne depuis le traité de Lisbonne, dont la CJUE est le gardien…

Cette exclusivité est aussi l’un des points les plus sensibles de la négociation de sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne, puis maintenant de la négociation sur la relation future de l’Union européenne avec le Royaume-Uni. Car qui peut être, sinon la CJUE, le juge des différends si un accord prévoit dans certains domaines la continuité de l’application du droit européen ? Cela concerne des sujets importants comme, en particulier, les droits des citoyens européens au Royaume-Uni, qui sont à priori garantis dans l’accord de retrait. Mais celui-ci ne prévoit l’exclusivité de la CJUE que pour 4 ans. Ensuite, la CJUE la perdra et tout dépendra de l’accord sur la « relation future », dont la négociation semble compliquée.

Autre exemple, le Conseil d’Etat, le 16 mai 2018 dans un avis non publié, prend position sur une demande d’asile présentée par une personne ayant transité par un « pays tiers sûr », en soulignant qu’un règlement européen devrait tenir compte des pays dont la Constitution leur fait obligation d’examiner au fond une demande de protection. Il n’est certes pas dans une démarche identique à celle de la cour de Karlsruhe (ce n’est pas la tradition du Palais-Royal et l’avis était en quelque sorte préventif), mais il pose des bornes qui montrent combien le dialogue entre les niveaux européen et national est une indispensable protection à la défense de nos principes fondamentaux.

C’est d’ailleurs dans cette logique que la cour de Karlsruhe est déjà intervenue dans les débats européens. Dans ses précédents arrêts, elle avait été vigilante sur les garanties relatives aux droits fondamentaux. Elle avait aussi, lors de la ratification du traité de Lisbonne, insisté sur l’importance dans le processus législatif européen du rôle des parlements nationaux. Elle avait alors considéré que la nature de la construction européenne, qui préserve l’exercice des souverainetés nationales par les Etats membres, souverainetés contrôlées par les parlements nationaux, devait conduire à donner un rôle actif à ces derniers dans le processus législatif européen. Elle avait en particulier insisté sur l’importance du contrôle de subsidiarité sur les actes législatifs de l’Union européenne. En étant vigilant sur ces points, la cour de Karlsruhe a, selon moi, plutôt « rendu service » à la construction européenne, qui ne saurait être faite à l’insu ou contre les Etats membres et les parlements nationaux, toujours tributaires, notamment, de la si sensible souveraineté fiscale.

C’est pour cela, qu’il est important d’éviter de dramatiser cet arrêt. Sur le fond, c’est probablement à la Bundesbank, institution allemande, composante de la BCE, de donner à la Cour de Karlsruhe les explications qu’elle souhaite avoir. Mais il importe de ne pas donner trop d’importance à cette décision car nous rencontrerons d’autres situations, avec le Brexit, mais aussi avec l’adhésion de l’Union européenne à la Convention européenne des Droits de l’Homme où l’exclusivité de la CJUE à interpréter le droit de l’Union pourrait être contestée. Mais aussi, car interpréter faussement cet arrêt du 5 mai 2020, c’est lui donner une dimension souverainiste qu’il n’a pas, mais qui pourrait être comprise ainsi sur les bords du Danube ou de la Vistule.

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