Situation de l’AEFE au moment de la discussion au Sénat de la mission budgétaire « Action extérieure de l’Etat »

La grève du 27 novembre 2017 dans les établissements scolaires français à l’étranger a souligné la légitime inquiétude des communautés scolaires sur l’avenir du réseau. Le mouvement a ainsi été particulièrement suivi et fortement relayé par la presse.

 

La baisse de 33 millions d’euros de la subvention publique prise en juillet 2017 par décret gouvernemental a conduit l’AEFE à annoncer des mesures qui impacteront durablement les contributions des familles, puisque les établissements scolaires en gestion directe et conventionnés se verront imposer, dès le 1^er janvier 2018, une hausse de 50% de leur contribution sur leur chiffre d’affaires au profit de l’AEFE (ici la lettre de Christophe Bouchard). En complément, de très nombreuses suppressions de postes ont été depuis signifiées aux établissements. Ceci impactera leur capacité à faire face à leur développement, financer leurs projets immobiliers ou pédagogiques, leur sécurisation.

Avec le passage de la « contribution » de 6% à 9% sur le « chiffre d’affaires », c’est en moyenne 100 euros de plus par élève que les établissements devront annuellement verser à l’AEFE.

L’agence doit subir depuis de nombreuses années :

• une baisse régulière de sa subvention publique (422,5 millions d’euros votés en loi de finances 2012,  398 millions d’euros prévus en loi de finances pour 2018) ;
• des charges en hausse (coût des pensions civiles pour l’AEFE en 2012 : 149 millions d’euros, 173 millions en 2017) ;
• des investissements en forte hausse pour garantir la sécurité des emprises, compte-tenu du contexte sécuritaire depuis 2015 ;
• une croissance régulière des effectifs (environ 9000 élèves de plus par an), ce qui souligne l’intérêt et la demande pour l’enseignement français à l’étranger.

L’agence ne peut subir brutalement une telle coupe financière en cours d’année sans conséquences sur son action. Elle a annoncé un plan d’économie (réduction du nombre de titulaires) qui marquera un repli durable dans le soutien qu’elle apporte aux établissements.

Le réseau, financé à plus de 78% par les familles, est fragile [rapport de la Cour des Comptes 2016, p 47 : « le financement de l’enseignement français à l’étranger repose sur deux composantes principales : les crédits publics, issus des programmes budgétaires 185 (403 M€ en 2015) et 151 (89 M€), et les frais de scolarité acquittés par les parents d’élèves (1,8 Md€ en 2015) »].  Le sous-financement public a conduit les frais de scolarité à augmenter en moyenne (suivant le niveau et le type d’établissement) de 30 à 40% entre 2008 et 2012, puis de 15 à 20% entre 2012 et 2015. Actuellement, tous les trois ans, la participation des familles au financement des établissements augmente du montant de la subvention publique versée à l’AEFE. En 2018, les frais de scolarité payés par les familles dépasseront 2,3 milliards d’euros, soit 83% du financement des établissements. Dans ce cas , l’Etat perd la maitrise du réseau, ce qui rend de plus en plus difficile le développement d’une stratégie globale, ainsi qu’une influence sur l’évolution des frais de scolarité. Cela fait des années qu’en guise de stratégie, l’AEFE accompagne la croissance autofinancée des établissements par un rééquilibrage progressif de ses moyens, ce qui fragilise les implantations historiques du réseau.

Pour défendre la décision du gouvernement, certains députés « En Marche »  ont plaidé la mauvaise gestion de l’AEFE. Certes, tout n’est pas parfait dans cette agence qui a tendance à compenser ses faiblesses par de l’événementiel célébrant sa -réelle- excellence (ou plutôt celle de ses élèves) et des inaugurations qui l’éloignent de la gestion quotidienne. La progression du nombre d’emplois, plafonnée au siège ces dernières années par rapport aux évolutions dans les établissements, pose aussi question (de 134 à 184 sur 5 ans). Une rotation plus soutenue des cadres dirigeants avec leur administration d’origine -souvent l’Education nationale-, participerait aussi à un renforcement des liens indispensables avec ce ministère et à un renouvellement des points de vue et des méthodes. Mais, est-ce de la mauvaise gestion lorsque des EGD gérés par l’AEFE perçoivent des frais de scolarité en monnaie locale et ne disposent pas des autorisations nécessaires de Bercy (ministère des Finances) pour effectuer les opérations de change et remonter ainsi en euros les sommes dues à l’AEFE ? Non ! Cela concerne probablement une vingtaine de millions d’euros. Envoyant un courrier sur ce sujet à Bruno Le Maire en juin dernier, soulignant la perte mensuelle que ce manque d’autorisation engendrait, je n’ai reçu pour l’instant que des réponses d’attente malgré la perte que ce statu quo entraine. Dans cette affaire, c’est bien à Bercy -et non à l’AEFE- que la mauvaise gestion des moyens publics est flagrante.

Encore plus grave, avec les restrictions du nombre de titulaires et les refus de détachements,  l’AEFE perd actuellement sa capacité à garantir la qualité de l’enseignement. Les établissements doivent trouver des solutions de repli qui ne les satisfont pas. La réduction du nombre d’enseignants titulaires (1166 expatriés et 5077 résidents en loi de finances 2010, contre 1063 expatriés et 4870 résidents en loi de finances pour 2018) malgré l’augmentation des effectifs entrave les capacités pédagogiques des établissements. Les établissements, comme les enseignants concernés, sont fragilisés par les refus de détachements qu’essuie de plus en plus souvent l’AEFE de la part de l’Education nationale. Ce phénomène, devenu très préoccupant en 2016, devient désormais une inquiétude majeure lors de la préparation des rentrées scolaires. Il empêche l’AEFE de remplir son plafond d’emploi. Pire : il conduit certains gestionnaires à répondre par le malthusianisme à une demande d’enseignement français de plus en plus importante ! Ainsi, à la rentrée 2017, un peu plus de 100 postes n’avaient pas été pourvus. Opportunément, cela a permis à l’AEFE de répondre plus rapidement aux économies imposées par la décision gouvernementale de baisse de 10% de ses crédits en juillet 2017. Ainsi, ce sont des postes indispensables au maintien de la qualité de l’enseignement qui vont manquer aux établissements. A cet instant, nous n’avons encore aucune assurance sur ce qui se passera à la prochaine rentrée !

L’évolution des frais de scolarité entame la capacité de l’Etat à poursuivre une politique de bourses scolaires visant à financer l’accès à la scolarité des élèves français. En effet, comment développer durablement une telle politique de bourses scolaires si l’Etat n’a plus ni contrôle ni visibilité sur l’évolution des écolages ? Entre 2012 et 2017, nous avions constaté qu’une augmentation de 30 à 40% sur la période avait engendré un quasi doublement de l’enveloppe des bourses scolaires. Depuis la réforme des bourses de 2013, qui substitue une logique de droit à une logique de gestion de l’enveloppe votée pour les bourses scolaires, il en va autrement, mais l’on doit constater de plus en plus de déscolarisations. Pour l’instant les coûts de scolarisation dans le réseau à l’étranger restent inférieurs aux coûts de la scolarité dans les écoles sur le territoire français (6 970 euros en 2015 au sein du réseau AEFE, contre 7 181 euros en 2012 en France dans les écoles publiques), alors que ceux-ci en France restent plus faibles que la moyenne de l’OCDE. Ainsi une scolarisation d’un élève en France revient plus chère à l’Etat qu’une scolarisation à l’étranger pour l’Etat et les parents. Cela montre que, malgré le coût des expatriés (parfois dénoncé mais indispensable dans certains établissements pour servir de référence ou dans certains classes spécifiques), et certaines dépenses pouvant être jugées excessives (voir supra) l’enseignement français à l’étranger reste finalement moins coûteux que l’éducation nationale en France. Il y a donc encore une maîtrise globale de la dépense, qui permet pour l’instant le maintien de la politique des bourses. Attention toutefois car cela pourrait ne pas durer !

Certains soutiens parlementaires -et en particulier à l’Assemblée nationale-  au gouvernement portent un modèle alternatif à l’AEFE, plus libéral. Un peu à l’image de la Mission laïque française. Ils considèrent ainsi que les baisses de crédits de l’AEFE favorisent cette évolution, et ne sont donc en rien dramatiques : elles/ils se trompent ! Cette évolution, nous l’avons déjà connue dans le réseau aux Etats-Unis et les bourses ne peuvent plus répondre aux coûts de scolarisation dans cette partie du monde. Aller dans cette direction, c’est assumer l’abandon progressif du principe (déjà bien attaqué) de non exclusion pour des raisons financières. Il y a cependant une autre raison à cela : les pensions civiles, qui constituent aujourd’hui un engagement hors bilan à la charge de l’Etat pour l’ensemble des titulaires détachés vers les établissements qui ne dépendent pas de l’AEFE. Cet engagement représente largement plus de 50 millions d’euros par an. Si l’ensemble des titulaires détachés auprès de l’AEFE avait ce statut, cela représenterait aujourd’hui une charge pour l’Etat de l’ordre de 230 millions d’euros.

Les orientations imposées depuis l’été à l’AEFE engendrent de nombreux risques à moyen terme :

• la France perdra sa capacité de pilotage sur le réseau ;
• elle se séparera d’un outil d’influence ;
• elle ne pourra plus financer la scolarisation des enfants français dont les familles n’auraient plus les moyens de payer les frais de scolarité….
• et il restera à la charge de l’Etat des pensions civiles à hauteur de plus de 60% de l’actuelle subvention publique à l’AEFE !

En conclusion les missions de l’AEFE ne seraient plus assurées, mais l’Etat subirait le coût important des pensions civiles, ce qui lui reviendrait quasiment aussi cher qu’aujourd’hui…

L’agence doit affronter de nombreux défis qui exigent d’être bien intégrés si l’on souhaite la réformer :

1. L’enjeu financier. Sous-financée, l’AEFE risque de subir de plein fouet la baisse des moyens prévus pour le ministère des Affaires étrangères. C’est, en effet, l’un des ministères les moins bien lotis par la loi de programmation des finances publiques (2018 : 2 860 millions d’euros de crédits en 2018, 2 750 millions en 2019, 2 680 millions en 2020). Difficile de voir tenu au travers de ces chiffres l’engagement du Président de la République de stabilisation du budget de l’AEFE.
2. L’enjeu d’influence. L’AEFE n’est plus capable de répondre à la demande d’enseignement français. Plus de 9000 élèves s’inscrivent chaque année ce qui correspond à l’ouverture en autofinancement de 400 nouvelles classes…, mais la France ne dispose pas des enseignants pouvant accompagner cette croissance ! N’avons-nous pas, aujourd’hui, en France ou dans l’espace francophone, des personnels pouvant répondre à ces besoins ?
3. L’enjeu pédagogique. Comment conserver un nombre suffisant de titulaires pour que l’enseignement délivré reste un enseignement français, et pas uniquement un enseignement en langue française ? Comment maintenir la qualité de notre enseignement dans ces conditions ?
4. L’enjeu juridique. Nombre d’établissements sont très fragiles sur le plan juridique, les détachements dans l’Union européenne ne respectent pas les directives européennes sur la question. La Cour des comptes pointe parfois les différences de coût entre les différents types de gestion (EGD, conventionnés), mais oublie que tel ou tel statut engendre -ou non- des assujettissements locaux à des obligations fiscales ou sociales non intégrées aux comparaisons et qui justifient aussi le choix du statut de l’établissement. Enfin les responsabilités entre les personnels de direction, l’AEFE et l’Etat d’une part, et les associations gestionnaires de l’autre, ne sont pas toujours bien précisées ou en adéquation avec le pouvoir de décision de chacune des parties.

En conclusion de la discussion budgétaire

• Je salue l’adoption d’un amendement visant à doter l’AEFE de 30 millions d’euros pour compenser la coupe subie en 2017et d’un amendement visant à doter la DFAE de 5 millions d’euros pour améliorer le barème des bourses scolaires afin d’éviter les « restes à charge » trop importants pour les familles -et donc les déscolarisations- ;
• je regrette que mon amendement visant à clarifier le calcul des plafonds d’emploi des titulaires n’ait pas été accepté et que le gouvernement n’ait pas répondu à ma question sur la raison d’un plafond d’emploi imposé à l’AEFE sur les recrutés locaux des EGD, alors qu’il n’est pas inclus dans le budget ;
• j’ai voulu par un amendement inscrivant dans la loi le prélèvement de 6% (probablement 9% en 2018) sur les frais de scolarité payés par les familles, poser la question de l’assiette sur laquelle cette « taxe » est calculée. Il n’est en effet pas logique que les bourses scolaires, les éventuels fonds de solidarité, les rabais « familles nombreuses » et la TVA à payer sur les frais de scolarité soient dans le périmètre de l’assiette. Le gouvernement a effectivement convenu qu’il fallait réfléchir à l’assiette de ce prélèvement;
• j’ai défendu une redevance visant à mettre à la charge des établissements homologués non conventionnés une partie de la charge des pensions civiles prises en charge par les établissements gérés par l’AEFE. Cette charge est de 20 000 à 30 000 euros par titulaire détaché et par an. L’effort demandé aux établissements homologués par cet amendement était inférieur à celui demandé aux établissements homologués en passant le prélèvement sur les frais de scolarité de 6% à 9%. Je regrette que le gouvernement n’ait pas suivi cette proposition qui visait à compléter les ressources de l’agence, égaliser les efforts demandés entre les établissements et permet d’éviter une trop grande attractivité des déconventionnements, principal risque engendré par l’augmentation du prélèvement sur les frais de scolarité qui ne s’applique pas aux établissements homologués non conventionnés.

(Ici le lien avec le compte-rendu intégral de la discussion des amendements du lundi 4 décembre 2017)

La loi de finances sera votée au Sénat le 13 décembre. A partir du 15, les députés s’en saisiront à nouveau. Pouvons-nous espérer des députés représentant les Français de l’étranger qu’ils se mobilisent pour défendre les acquis du Sénat ? J’attends d’eux qu’ils soient tout autant engagés pour l’enseignement que pour la défense du non-assujettissement des non-résidents à la CSG sur les revenus immobiliers français… Dans ce but, notre mobilisation commune doit continuer. Je remercie l’ensemble de ceux qui nous ont alertés sur l’impact concret dans leurs établissements des décisions du gouvernement et de l’AEFE et espère que cela pourra convaincre les députés de suivre la direction montrée par le Sénat.