Mon avis budgétaire sur la protection des droits et libertés (PLF 2017)

Vous pouvez consulter ici mon avis numéro 146 Tome XII, fait au nom de la Commission des Lois du Sénat, portant sur le Programme « Protection des droits et libertés » de la Mission budgétaire « Direction de l’action du Gouvernement ».

Vous pouvez également prendre connaissance, ci-après, de la présentation que j’en ai faite lors de la réunion de la Commission des Lois du 9 novembre dernier.

Compte-rendu intégral de l’examen en Commission des Lois de mon rapport budgétaire :

La commission procède ensuite à l’examen du rapport pour avis de M. Jean-Yves Leconte sur le projet de loi de finances pour 2017 (mission « Direction de l’action du Gouvernement », programme « Protection des droits et libertés »).

Jean-Yves Leconte, rapporteur pour avis. – Le programme 308 intitulé « Protection des droits et libertés » recouvre dix autorités administratives indépendantes (AAI) et une autorité publique indépendante (API), le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA). Le budget de ces organismes varie de 200 000 à 38 millions d’euros.

Le montant total des autorisations d’engagement pour ce programme s’élève à 101 millions, en hausse de 4 % par rapport à 2016, et celui des crédits de paiement, à 95 millions, en baisse de 7 %.

Le regroupement d’une partie des AAI dans l’ensemble immobilier Ségur-Fontenoy se poursuit : la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) et le Défenseur des droits s’y sont déjà installés cet automne, la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH), le Comité consultatif national d’éthique (CCNE) et la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) devraient les rejoindre dans un an. Ces mouvements ont pour conséquence un transfert des loyers versés du programme 308 vers le programme 129. Les conditions de réalisation de l’opération ayant été débattues à la commission des finances, je me contenterai de constater que la baisse des crédits du Défenseur des droits est liée à ce transfert.

Plusieurs évolutions sont à relever dans les périmètres de compétence des AAI. Conformément à la loi sur la République numérique, la CNIL se voit confier les attributions relatives au droit à l’oubli et à l’anonymisation dans le cadre de l’open data. La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) sera chargée de traiter les déclarations de patrimoine des fonctionnaires et des magistrats et de contrôler la pratique du « pantouflage ». Le CSA passera, à sa demande, du contrôle de l’égalité du temps de parole des candidats à l’élection présidentielle à celui de l’équité.

La décision du Conseil constitutionnel relative aux communications hertziennes, en prévoyant la compétence de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) sur les techniques mises en oeuvre par ce moyen de communication, aura pour conséquence un accroissement de l’activité de cette dernière.

Les dispositions du projet de loi dit « Sapin II » prévoyant une aide financière sous forme d’une avance sur les frais de procédure et de secours financier temporaire des lanceurs d’alerte, supprimées par le Sénat, ont été réintroduites hier par l’Assemblée nationale en lecture définitive. Elles devraient engendrer pour le Défenseur des droits une dépense supplémentaire non prévue dans son budget. Le Secrétaire général du Gouvernement m’a indiqué que le financement de cette nouvelle compétence serait abondé par l’État une fois la loi promulguée.

Les autorisations d’engagement de la HATVP doublent, alors que les crédits de paiement sont en augmentation de 60 %. L’autorité, pour faire face à l’afflux de déclarations de patrimoine et d’intérêts que j’ai évoqué, recrute dix ETP supplémentaires. Toutefois, la mise en place de la procédure de déclaration en ligne, qui lui évitera la conservation de documents papier dont je ne perçois plus l’utilité, m’incite à penser que la HATVP est très bien dotée.

Jacques Mézard. – Bien vu !

Jean-Yves Leconte, rapporteur pour avis. – Le CSA, je l’ai indiqué, est favorable au contrôle de l’équité du temps de parole ; toutefois, constatant l’augmentation du nombre de chaînes de radio et de télévision, l’autorité estime que son budget ne suffit pas face à cette tâche plus complexe qu’un simple contrôle d’égalité. Le manque de moyens laisse à penser que le contrôle du CSA sera essentiellement basé sur les déclarations des médias.

Malgré le manque de moyens déploré par son président, Olivier Schrameck, le CSA souhaiterait étendre son rôle de régulateur aux sites internet des chaînes de radio et de télévision, alors que la loi ne le prévoit pas. Par ailleurs, le collège de l’autorité va être réduit, mais je ne dispose pas des chiffres du budget de cet organe.

La CNIL a signalé que le nombre de plaintes et de dossiers qu’elle avait à traiter avait été multiplié par deux entre 2012 et 2015 ; or ce ne sont pas des tâches que peut traiter un algorithme. De là une tension sur son budget. Le règlement européen sur la protection des données qui entrera en vigueur en 2018 prévoit un passage du régime de l’autorisation préalable à un régime de déclaration assorti d’une sanction en cas de non-respect des obligations. La CNIL, dans ce cadre, pourra prononcer des amendes allant jusqu’à 4 % du chiffre d’affaires mondial de l’entreprise contrevenante. La conséquence sera double pour l’autorité : moins d’autorisations à délivrer en amont, et davantage de recettes qui abondent le budget de l’État.

La CNIL nous a aussi indiqué que le blocage des sites pédopornographiques ou faisant l’apologie du terrorisme était confié à une personnalité qualifiée qui n’a pas de suppléant, ce qui pose difficulté. En outre, il est difficile de trouver des agents à la fois volontaires et qualifiés pour visionner ces sites.

2016 a été la première année de plein exercice pour la CNCTR. Elle a pour mission de délivrer un avis préalable sur toutes les demandes de mise en oeuvre des techniques de renseignement, aux termes de la loi de juillet 2015. Elle assure également un contrôle a posteriori. D’après son président, la CNCTR est en mesure de délivrer les avis dans un délai raisonnable. La modification du contexte européen du renseignement appelle une réflexion sur le développement des coopérations entre les services de contrôle des différents États membres.

De taille très réduite, la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN) a néanmoins un rôle important, puisqu’elle émet des avis sur la déclassification et la communication d’informations protégées par le secret défense. Son président accompagne également toute perquisition dans des locaux abritant ce type d’informations. Le principal problème de cette autorité – nous en avons fait part, l’année dernière, au Secrétaire général du Gouvernement – est le fait que son fonctionnement est assuré par du personnel détaché du ministère de la défense, ce qui peut porter atteinte à son indépendance.

La Contrôleure générale des lieux de privation de liberté (CGLPL), Adeline Hazan, nous a annoncé son intention de mener à bien avant la fin de son mandat la visite de tous les établissements psychiatriques sur le territoire. C’est une mission essentielle qui permet de fixer un cadre aux hôpitaux psychiatriques en matière de privation de liberté. Enfin, Mme Hazan a souligné qu’il restait peu de temps aux contrôleurs pour participer aux questions qui agitent le débat public, comme la détention des mineurs ou la radicalisation. Cette frustration est compensée par des interventions publiques ciblées sur des sujets identifiés comme majeurs.

Malgré ces réserves – en particulier la situation anormale du CCSDN, que le projet de lois de finances pour 2017 ne règle pas en dépit des promesses formulées l’année dernière – je vous propose d’approuver les crédits du programme 308.

Jacques Mézard. – Je remercie notre rapporteur pour son travail qui démontre tout l’intérêt de veiller à l’évolution des budgets des autorités administratives dites indépendantes. Ce qu’il a dit sur la HATVP en est l’illustration : il n’a pas été convaincu par les financements octroyés à cette autorité dans le projet de budget. Attention aux dérives, ne serait-ce que financières.

Pierre-Yves Collombat. – Je m’interroge sur la capacité du CSA à juger en équité – et non plus en égalité – les temps de parole des candidats : disposez-vous d’informations plus précises ?

Mme Catherine Tasca. – Notre rapporteur a évoqué le regroupement de plusieurs AAI dans un même site : quels sont les organismes concernés ? Le CSA en fera-t-il partie ?

Jean-Yves Leconte, rapporteur pour avis. – La CNIL et le Défenseur des droits sont déjà installés dans l’ensemble immobilier Ségur-Fontenoy ; la CADA, le CCNE et la CNCDH devraient les rejoindre d’ici un an.

Je ne dispose pas d’information particulière concernant l’équité, monsieur Collombat : les radios et les télévisions devront déclarer les temps de parole des candidats mais je ne sais qui, in fine, sera juge. Le président du CSA nous a indiqué qu’il ne disposerait pas du personnel pour tout enregistrer et tout regarder. Certes, des algorithmes pourraient y parvenir mais je n’ai hélas pas le sentiment que le CSA dispose de tels outils. La notion d’égalité est objective alors que celle d’équité est beaucoup plus subjective et peut varier en fonction de la déontologie de chaque radio et de chaque chaîne de télévision. Il est paradoxal de prévoir des moyens à l’identique alors que les missions du CSA se sont complexifiées.

Compte tenu du rôle de « vigie » de certaines AAI en période d’état d’urgence (Défenseur des droits, CGLPL, CNCDH), il est surprenant de constater que la HATVP bénéficie de la plus forte augmentation de crédits. Certes, l’évolution de son périmètre et les élections à venir peuvent le justifier, mais de telles hausses ne sauraient être systématiques.

La commission émet un avis favorable à l’adoption des crédits du programme « Protection des droits et libertés » de la mission « Direction de l’action du Gouvernement ».

 

 

 

 

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