Prorogation de l’état d’urgence : mes interventions au Sénat et retour sur le contenu de la loi.

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NB : Au moment où cet article est publié sur mon blog, nous venons d’apprendre que l’horreur terroriste a encore frappé en France dans une église catholique de Saint-Etienne-du-Rouvray, près de Rouen, où vient d’avoir lieu une prise d’otage mortelle. Toutes mes pensés font évidemment aux victimes. Dans ces circonstances atroces, je renouvelle également mon souhait que la cohésion nationale ne soit pas à nouveau mise à mal par des propositions populistes et liberticides qui s’inscriraient dans l’inflation législative que nous connaissons. Je reste convaincu que l’état de droit est le seul rempart aux terroristes qui souhaitent s’en prendre à nos valeurs et notre démocratie, ce que nous devons combattre sans répit. Nous disposons des outils législatifs nécessaires et nos efforts doivent désormais porter sur la prévention en donnant plus de moyens financiers et humains aux services de renseignement, à l’administration pénitentiaire et d’une manière générale à la justice, afin d’éviter autant que possible que telles abominations ne se reproduisent sur notre territoire. C’est en exposant notre fragilité, nos doutes que nous devenons une proie tentante au terrorisme. Résolus à être et à rester nous-même, à affirmer les principes universels qui constituent notre identité, même dans la pire adversité, c’est ainsi que nous limiterons, autant que c’est possible, les risques. 

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Jeudi 21 juillet 2016, le Président de la République a promulgué la loi n° 2016-987 prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste. Vous pouvez la consulter ici.

 Un calendrier législatif  digne d’un « sprint  » et un texte ayant changé d’objet en cours d’examen :

Dans la suite de l’horrible attentat terroriste commis à Nice le 14 juillet, le projet de loi (PJL) tendant à proroger l’état d’urgence a été transmis à l’Assemblée nationale dès le 19 juillet. Le texte du Gouvernement ne prévoyait initialement que deux articles, l’un consistant à reconduire l’état d’urgence pour une période de 3 mois et l’autre était destiné à renforcer les dispositions applicables aux perquisitions administratives ayant lieu sous l’état d’urgence,  en introduisant la possibilité de saisir et exploiter des données contenues dans tout système informatique ou équipement terminal présent sur le lieu de la perquisition.

Durant l’examen du texte à l’Assemblée, les députés ont décidé de porter le délai de prorogation à 6 mois et d’introduire des mesures tendant à réformer notre procédure pénale et le droit pénitentiaire. Ainsi, le projet de loi voté dans la nuit du 19/07/2016 par les députés, au-delà de l’objectif initial de reconduction de l’état d’urgence, comportait des mesures appartenant au champ des réformes en matière de lutte antiterrorisme.

Dès le lendemain, le 20 juillet au matin, le texte fut soumis à la Commission des lois du Sénat, dont je suis membre, et à nouveau amendé par les sénateurs. La majorité sénatoriale, de droite, ne s’est pas privée de renforcer encore les mesures de procédure pénale prises par le PJL en introduisant une série de dispositions par voie d’amendements du rapporteur.

Les 18 amendements présentés par son rapporteur avaient  pour objet de :

 – d’introduire des mesures de lutte contre le terrorisme en facilitant la fermeture des lieux de culte au sein desquels sont tenus des propos incitant à la haine, à la violence ou à la commission d’actes de terrorisme ou faisant l’apologie de tels actes, en facilitant l’interdiction des cortèges, défilés et rassemblements pour lesquels l’autorité administrative justifie ne pas être en mesure d’assurer la sécurité (ces dispositions n’apportaient rien dans les faits et relèvent plutôt d’un « bavardage législatif », car la loi le permettait déjà, comme l’a démontré la pratique suite à la loi de prorogation de l’état d’urgence votée en novembre), et en donnant aux préfets la possibilité d’ordonner des contrôles d’identité ainsi que des fouilles de véhicules et de bagages ;

réintroduire les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme que la majorité sénatoriale avait adoptées dans le cadre du projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale, qui n’avaient pas été retenues en commission mixte paritaire ;

modifier la loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement pour rendre opérationnelle la technique de recueil de renseignements, réservée aux besoins de la lutte antiterroriste, dite de suivi en temps réel des personnes identifiées comme présentant une menace (c’est-à-dire légaliser la vidéo surveillance des prisonniers concernés 24h/24).

Le PJL adopté en Commission fut l’après-midi même  examiné dans l’hémicycle et adopté en début de soirée. La Commission Mixte Paritaire (CMP), à laquelle j’ai participé, c’est ensuite réunie dans la foulée à 22h à l’Assemblée nationale afin de trouver un accord sur la version final du texte qui avait été adopté par les deux assemblées en des termes différents.

Le texte final élaboré par la CMP a été adopté par les deux chambres dès le lendemain, jeudi 21 juillet, et promulgué le jour même par le Président de la République.

Si l’agenda d’examen « en urgence » de cette loi peut sembler justifié lorsqu’il ne s’agit que d’un « simple » texte de prorogation, il semble particulièrement dommageable au travail législatif et à l’état de droit lorsqu’il s’agit, comme cela fut le cas avec cette loi, de voter des dispositions de luttes antiterroristes et de réforme en matière pénale, sans en avoir mesuré les effets pour ceux qui doivent agir au quotidien et en reportant le contrôle constitutionnel sur ces dispositions, ce qui participera à une insécurité juridique pouvant avoir des conséquences opérationnelles graves.

A ce titre, ont notamment été adoptées les dispositions suivantes :

  • l’allongement de la durée de détention provisoire pour les mineurs mis en examen pour association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste (2 ans pour les délits, 3 ans pour les crimes) ;
  • l’allongement des peines encourues pour les infractions criminelles d’association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste (jusqu’à la perpétuité dans certains cas) ;
  • l’automaticité de la peine complémentaire d’interdiction du territoire français (ITF) pour les étrangers condamnés pour terrorisme ;
  • la création d’un régime plus rigoureux d’application des peines pour les personnes condamnées pour terrorisme (exclusion du bénéfice des crédits de réduction de peine, de la suspension et du fractionnement des peines, du placement à l’extérieur et de la semi-liberté).

Nous avons heureusement échappé aux dispositions relatives à la rétention de sûreté, votées par la majorité sénatoriale et non retenues par la CMP. Je me suis fermement opposé à ces mesures qui dans cette surenchère législative, relèvent davantage du populisme, du réflexe « communiqué de presse », que de  l’efficacité et qui n’avaient évidemment pas leur place dans une loi de prorogation de l’état d’urgence. Certaines mesures contredisent d’ailleurs des dispositions qui venaient d’être adoptées (loi sur la procédure pénale promulguée en juin). Certaines dispositions, comme l’idée d’un code de bonne conduite à mettre en place par le CSA, peuvent avoir leur utilité et sont intéressantes, mais ne relèvent pas de l’état d’urgence.

Quel recul peuvent prendre les parlementaires en 2 jours d’examen ? Comment accepter que des dispositions législatives proposées par la droite sénatoriales et non retenues en CMP  lors de l’examen d’une loi antiterroriste, quelques mois plus tôt, soient finalement adoptées et promulguées après seulement 48 heures de « débat » ?

Tels sont les sujets que j’ai souhaité aborder avec mes collègues, et que j’ai voulu évoquer tant en commission des lois, que dans l’hémicycle.

 L’essentiel de mes interventions en commission et en séance publique:

• Réunion de la commission des lois du 20/07/2016

(extraits)

Articles additionnels après l’article 1er bis

Michel Mercier, rapporteur. – Mon amendement COM-4 renforce les pouvoirs de l’autorité administrative pendant la durée d’application de l’état d’urgence en donnant au ministre de l’intérieur et aux préfets les moyens d’interdire les cortèges, défilés et rassemblements sur la voie publique dont la sécurité ne pourrait être assurée de manière adéquate.

Il répond au Conseil constitutionnel qui, dans sa décision n° 2016-535 du 19 février dernier, en réponse à une question prioritaire de constitutionnalité, appelait à davantage de précision.

Jean-Yves Leconte. – Des interdictions de manifestations ont déjà été décidées, confirmées par le Conseil d’État. Comme le précédent, cet amendement est inutile..

[…]

 Article 3

Michel Mercier, rapporteur. – L’amendement COM-8 réintroduit les dispositions que le Sénat avait adoptées lors de l’examen du projet de loi de lutte contre le crime organisé et le terrorisme. Il s’agit de créer un régime d’application des peines pour les personnes condamnées pour terrorisme qui soit complet et réellement plus rigoureux.

M. Jean-Yves Leconte. – Cet amendement est gênant : nous légiférons sous le coup de l’émotion. Or cette loi de prolongation de l’état d’urgence vise à renforcer et à encadrer les mesures administratives pour améliorer la prévention du terrorisme. S’il s’agissait d’une loi classique, cet amendement serait un cavalier. L’émotion nous submerge. Ne laissons pas pour autant la raison de côté. Les mots ont un sens précis. Faire la loi dans l’irrationalité est dangereux. Nos concitoyens demandent des actions claires. Le mélange des genres n’a pas sa place, ici. Nous savons tous que ce texte ne sera pas soumis au contrôle du Conseil constitutionnel. N’en profitons pas pour faire prospérer des cavaliers qu’il aurait censurés. Ce serait entretenir la confusion. L’important, c’est de mettre en place les mesures administratives de prévention qui s’imposent.

Philippe Bas, président. – L’Assemblée nationale a pourtant adopté cette mesure.

Jean-Yves Leconte. – Le rapporteur n’est pas le premier fautif.

[…]

Articles additionnels après l’article 4

Michel Mercier, rapporteur. – L’amendement COM-9 réintroduit la création d’un délit autonome de séjour à l’étranger sur un théâtre d’opérations de groupements terroristes, que le Sénat avait votée à l’occasion de la première lecture du projet de loi « lutte contre le crime organisé et le terrorisme ».

Jean-Yves Leconte. – Nous avons déjà eu ce débat. Comment revenir sur un texte dont l’encre n’est pas encore sèche ? D’autant que, compte tenu de ce qu’est devenu le monde, il faudrait redéfinir ce qu’est un théâtre d’opérations de groupements terroristes à l’étranger. Ce n’est plus seulement l’Irak ou la Syrie, comme on pourrait le croire. Et encore, l’on peut aller là-bas pour d’autres motifs que de fomenter un projet terroriste. Créer ce type d’incrimination, en laissant à la justice le soin de tout traiter, serait une erreur. En aura-t-elle les moyens ? Restons-en aux mesures administratives prévues dans la dernière loi.

• Séance publique du 20/07/2016

(extraits)

Prise de parole  à l’article 3 (examen du TITRE II DISPOSITIONS RELATIVES AU RENFORCEMENT DE LA LUTTE ANTITERRORISTE(Division et intitulé nouveaux)

 Jean-Yves Leconte. En cet instant, où nos cœurs sont emplis d’émotion et de colère, nos têtes doivent rester absolument froides. Nos valeurs et notre droit sont attaqués, mais ils constituent aussi notre force pour réagir.

Cet attentat, horrible par ses conséquences, mais provoqué par un acte de folie, de haine et de barbarie, nous conduit aujourd’hui à voir la Nation tout entière, plongée dans l’effroi, douter d’elle-même et se remettre en cause.

La réponse sécuritaire est probablement indispensable dans l’urgence, mais, sans maintien de l’État de droit, nous commencerions à alimenter le terreau du terrorisme.

La prorogation de l’état d’urgence, qui a fait l’objet des articles que nous avons votés jusqu’à ce point du projet de loi, relève des mesures de prévention indispensables dans le contexte actuel. Nous avons prorogé et renforcé les mesures administratives, permettant ainsi à la police et aux autorités d’agir face au terrorisme.

Tout cela, nous venons de le voter, mais nous passons maintenant à un autre titre, dans lequel il est proposé d’ajouter, à cette prorogation, de nouvelles incriminations et peines, ainsi que des modifications du code de procédure pénale. Toutes ces mesures nouvelles, qui ont parfois été évoquées dans des discussions précédentes, mais qui n’ont pas été adoptées, le sont maintenant en quelques jours, sans audition ni discussion. Pourquoi ? Ce n’est pas cela, la prorogation de l’état d’urgence !

Il s’agit finalement de cavaliers, alors même que ce projet de loi ne sera certainement pas soumis au contrôle du Conseil constitutionnel ; d’ailleurs, il faut probablement souhaiter que ce ne soit pas le cas, ne serait-ce que pour assurer l’entrée en vigueur rapide de ce texte.

Les dispositions que nous allons maintenant examiner sont toutefois susceptibles de faire l’objet de questions prioritaires de constitutionnalité. Elles soulèvent d’importantes interrogations et introduisent une forte insécurité juridique. Je ne pense pas que cela soit satisfaisant dans le contexte que nous connaissons.

le président.Veuillez conclure, mon cher collègue.

Jean-Yves Leconte. Aussi, nombre d’entre nous, dont je fais partie, souhaitent absolument que la première partie, correspondant à la prorogation de l’état d’urgence, puisse être votée et se sentent donc, d’une certaine manière, pris en otage par le fait de devoir accepter ce qui est inscrit dans la suite du texte, afin de disposer des mesures de sécurité indispensables. Je le regrette profondément !

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