Défenseur des droits, CNCTR, CNIL, CCSDN : des autorités dont il faut consolider les moyens et l’indépendance dans le contexte de l’Etat d’urgence.

Jeudi 3 décembre, en tant que rapporteur pour avis, j’ai défendu les budgets des autorités administratives indépendantes en charge de la défense des droits et des libertés lors de la discussion budgétaire.
Plusieurs de ces autorités ont un rôle et une activité extrêmement importante, surtout dans la période actuelle. Le nombre d’interceptions de sécurité et leur suivi, l’encadrement du secret de la défense nationale sont des garanties de la bonne mise en œuvre de l’état d’urgence dans le respect des libertés fondamentales.
Vous trouverez, ci-dessous, mon intervention en séance publique, la présentation de mon rapport budgétaire en commission des lois et l’intégralité de mon rapport sur le programme 308, qui regroupe les budgets de ces autorités.

Mon intervention dans l’hémicycle le 03/12/2015 :
M. Jean-Yves Leconte, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale, pour la protection des droits et libertés.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, le programme 308 « Protection des droits et libertés » regroupe le budget de douze commissions et autorités administratives indépendantes chargées de veiller au respect des droits et des libertés. Parmi ces douze autorités figurent une autorité constitutionnelle, le Défenseur des droits, et une autorité publique indépendante, le Conseil supérieur de l’audiovisuel, le CSA. Il est prévu, pour 2016, de leur ajouter l’Autorité de régulation de la distribution de la presse et la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement qui remplace la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité, à la suite du vote de la loi relative au renseignement.
Les autorités administratives indépendantes ont fait l’objet, cette année, d’une attention particulière du Sénat, puisqu’une commission d’enquête sénatoriale les concernant a été pilotée par nos collègues Marie-Hélène Des Esgaulx et Jacques Mézard. Ses travaux nous ont permis de travailler plus précisément sur ces sujets.
Le budget de ces douze autorités représente 100 millions d’euros. Il est à peu près stable d’une année sur l’autre, avec une augmentation de 21 ETPT pour principalement trois autorités administratives indépendantes. Les deux premières sont nouvelles et travaillent à flux tendu : il s’agit de la CNCTR, compte tenu de ses nouvelles missions, et de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. La Commission nationale de l’informatique et des libertés, quant à elle, voit son champ de compétences s’élargir de manière exponentielle, si j’ose dire, en raison de ses missions de protection des données personnelles de nos concitoyens.
La CNCTR, comme cela a été souligné, doit se réunir en réunion plénière. Elle a besoin notamment d’un réseau informatique sécurisé et de nouvelles compétences techniques. Une de ses missions nouvelles par rapport à celles qu’exerçait la CNCIS consiste notamment à traiter le contentieux engendré soit par les citoyens, soit par cette autorité elle-même à la suite d’une éventuelle décision du Premier ministre de passer outre son avis.
Par conséquent, les moyens de la CNCTR sont largement supérieurs à ceux de la CNCIS et seront probablement appelés à être encore augmentés. Le Défenseur des droits, qui joue un rôle tout particulier de lutte contre les discriminations est également placé sous notre égide. Il conviendra de préciser ses missions au cours des prochains mois en raison du suivi de l’état d’urgence auquel il faudra procéder.
Je l’ai souligné, la CNIL joue par ailleurs un rôle particulier pour la protection de nos concitoyens face à la commercialisation des données personnelles.
Enfin, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique devra probablement faire face l’année prochaine à une augmentation de 40 % du nombre des personnes suivies par ses services.
La Commission consultative du secret de la défense nationale, la CCSDN, joue également un rôle particulier. Elle permet d’éviter tout usage du secret de la défense nationale dans les procédures judiciaires. Ce point méritait d’être signalé, car il a été examiné par la commission d’enquête sénatoriale.
Vous avez évoqué, monsieur le rapporteur spécial, la question des fusions. Soyons néanmoins prudents : lorsque les métiers sont différents, il est préférable que les autorités le soient également. Je ne suis pas sûr que le Contrôleur général des lieux de privation de liberté et le Défenseur des droits travaillent exactement sur les mêmes questions. Des mutualisations restent à réaliser, notamment l’année prochaine en ce qui concerne les implantations, mais il faut être attentif à ne pas porter atteinte à l’indépendance des autorités…
Je pense en particulier aux systèmes informatiques.
En conclusion, la commission des lois a donné un avis favorable à l’adoption des crédits de la mission, tout en demandant au Gouvernement de ne plus procéder à des mises à disposition de personnels auprès d’autorités administratives indépendantes, comme à la CCSDN. Dans cette dernière instance, la commission d’enquête a découvert que cinq personnes étaient mises à disposition. Il faudrait que les postes soient directement détachés à la commission.
Cette solution serait plus claire et renforcerait l’indépendance de ces autorités.

Mon avis budgétaire n° 170 (2015-2016), fait au nom de la commission des lois, déposé le 19 novembre 2015 :
Projet de loi de finances pour 2016 : Protection des droits et libertés

Examen  de mon avis budgétaire  en commission des lois (réunion du 18/11/2015) :
Loi de finances 2016 – Mission « Direction de l’action du Gouvernement », programme « Protection des droits et libertés » – Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis de M. Jean-Yves Leconte sur le projet de loi de finances pour 2016 (mission « Direction de l’action du Gouvernement », programme « Protection des droits et libertés »).

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur pour avis. – Le programme 308 « protection des droits et libertés » concerne le budget de onze autorités administratives indépendantes chargées des droits et libertés, dont une autorité constitutionnelle, le Défenseur des droits, et une autorité publique indépendante, le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA). Deux modifications de périmètre significatives interviennent cette année. En premier lieu, compte tenu de l’adoption, en avril 2015, de la loi de modernisation du secteur de la presse, l’Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP) entrera, à compter du 1er janvier 2016, dans ce périmètre. Deuxième changement majeur, la mise en place de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) en remplacement de la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS) par la loi de juillet 2015 complétée par celle que nous venons d’adopter sur la surveillance des communications électroniques internationales. Rappelons enfin que la commission d’enquête du Sénat sur les autorités administratives indépendantes a mené cette année un travail approfondi sur l’ensemble de ces autorités.
Parmi les autres modifications législatives intervenues, mentionnons celle du 26 mai 2014, qui a donné compétence au Contrôleur général des lieux de privation de liberté pour contrôler les mesures d’éloignement à l’encontre des étrangers frappés d’une obligation de quitter le territoire français (OQTF). C’est une lourde charge pour le budget du Contrôleur, qui mobilise ses services et dont les agents sont amenés à raccompagner les intéressés jusque dans leur pays de destination. Signalons, enfin, la loi du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme, qui a conféré de nouvelles compétences à la Commission nationale de l’informatique et des libertés en matière de contrôle des sites internet susceptibles d’être bloqués.
Le budget global reste assez stable : en autorisations d’engagement, il s’établit à 97,14 millions d’euros, soit une très légère baisse, de 0,74 %, tandis que les crédits de paiement enregistrent une augmentation de 4,59 %, à 102,81 millions d’euros. Sont prévus 21 ETP (équivalents temps plein) supplémentaires, dont neuf pour la CNCTR compte tenu des nouvelles compétences qu’elle assurera, six pour la CNIL, dont la tâche s’alourdit à mesure que s’étend la place du numérique dans notre société, quatre pour la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), qui monte en charge depuis sa création en 2014, et deux pour le Contrôleur général des lieux de privation de liberté.
Les autorités administratives indépendantes n’échappent pas au contrôle budgétaire. Elles alimentent des indicateurs de performance et sont soumises à un effort minutieux de mutualisation. C’est ainsi qu’en 2016, l’ensemble immobilier Ségur-Fontenoy accueillera à la fois la CNIL et le Défenseur des droits.
La CNCTR disposera, fin 2016, de 18 ETP. Ses compétences sont bien plus larges que ne l’étaient celles de la CNCIS puisque sa mission ne se limite pas aux interceptions de sécurité mais concerne aussi le contrôle des algorithmes et du stockage des données de connexion qui lui sont confiées. Outre qu’elle dispose de capacités d’intervention accrues, elle est chargée du traitement du contentieux, via sa faculté de saisine du Conseil d’État qui lui est reconnue au cas où elle jugerait que le Premier ministre n’aurait pas dû s’écarter de son avis. Ainsi que l’a souligné Francis Delon devant notre commission, eu égard aux compétences techniques et à la protection des données qui seront confiées à la CNCTR, sa charge montera progressivement en puissance. Ce qui suppose que le budget suive.
Le Défenseur des droits estime aussi que compte tenu de la situation, il a besoin d’étoffer son réseau de correspondants territoriaux – n’oublions pas que toutes les situations qu’il dénoue sont autant de contentieux judiciaires épargnés. Il a également encore besoin de moyens pour mener à bien la fusion décidée il y a quelques années. Car on oublie trop souvent, en présentant la fusion des autorités administratives indépendantes comme le moyen de rationaliser, que la fusion a un coût.
La CNIL voit sa charge augmenter tous les ans selon une courbe exponentielle et devra, en 2018, s’adapter au nouveau Règlement européen en matière de protection des données personnelles, qui touchera à la fois ses métiers et ceux de la CADA, d’où la réflexion qui devrait s’engager au cours des prochains mois sur la fusion de ces deux autorités.
La Haute autorité pour la transparence de la vie publique travaille à flux tendu. Elle doit traiter aujourd’hui 10 000 déclarations de patrimoine et compte tenu des projets en cours de discussion au Parlement, concernant en particulier la déontologie dans la fonction publique, on peut estimer que 4 200 personnes supplémentaires seront concernées, ce qui représenterait une augmentation de plus de 40 % de sa charge. Il faudra être vigilant sur ses capacités à remplir correctement sa mission.
Grâce à la commission d’enquête du Sénat sur les autorités administratives indépendantes, j’ai découvert que la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN) employait depuis plusieurs années du personnel hors budget : cinq personnes mises à disposition par les ministères de la défense et de l’intérieur n’apparaissent pas dans les effectifs. J’ai entendu son secrétaire général, car c’est une situation qui me semble poser problème au regard de l’indépendance de cette commission, dont je rappelle qu’elle joue un rôle essentiel puisqu’elle permet de garantir qu’il n’y a pas de manipulation par le pouvoir exécutif du secret de la défense nationale dans le cadre de procédures judiciaires. C’est aussi elle qui est chargée de s’assurer, en cas de perquisition où le secret de la défense nationale trouve à s’appliquer, que les documents méritant d’être protégés à ce titre le soient bien, et que le juge ne reçoive pas plus d’information que les parties. C’est une mission importante, dont on peine à imaginer qu’elle puisse n’être pas assurée par une autorité administrative indépendante.
Les travaux de la commission d’enquête ont soulevé la question des fusions. Il faut être prudent, car l’exemple du Défenseur des droits montre que ce n’est pas si simple. Même si les frontières sont parfois assez ténues, comme entre le Défenseur des droits et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, ou entre la Commission consultative du secret de la défense nationale et la CNCTR, et que l’on peut imaginer qu’il sera utile de procéder à quelques ajustements, il reste que les métiers sont aujourd’hui différents : la fusion ne saurait être considérée comme la panacée.
Je vous proposerai d’émettre un avis favorable à l’adoption de ces crédits compte tenu de l’effort engagé sur les coûts de fonctionnement et d’une évolution du nombre des emplois qui tient compte des nouvelles missions dont ont été chargées ces autorités administratives indépendantes, tout en appelant à la vigilance sur deux points. La mutualisation des moyens, tout d’abord, ne doit pas porter atteinte à l’indépendance de ces autorités – je pense en particulier aux systèmes informatiques, qui doivent rester pleinement sous leur contrôle. Les mises à disposition, en second lieu, sont à mon sens susceptibles de porter atteinte à l’indépendance de ces autorités. La situation à la CCSDN perdurera cette année, avec cinq mises à dispositions. Compte tenu des contraintes budgétaires, je n’ai pas pu proposer d’amendement pour y remédier, mais je vous propose de demander au Gouvernement que ce soit la dernière fois et qu’il y soit mis fin à l’avenir. Les autorités administratives indépendantes doivent avoir la maîtrise de leurs personnels.

M. Pierre-Yves Collombat. – Je félicite notre rapporteur pour sa Défense et illustration des hautes autorités indépendantes… Mais je ne partage pas son point de vue.
Alors que les administrations de l’État sont soumises à la diète, les autorités administratives indépendantes se portent, ma foi, assez bien et voient même leurs crédits augmenter. Il est vrai que certaines de ces augmentations résultent des lois que nous avons votées, mais enfin, il me semble que 37,791 millions pour le CSA, c’est tout de même bien payé pour ce qu’il fait ! Que les crédits de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique augmentent dans des proportions importantes, je veux bien, mais je m’interroge, pour le dire trivialement, sur le rapport qualité-prix, et sur l’amélioration de la moralité de la vie publique qu’apporte cette dépense. Vous me direz qu’une loi a été votée, et que même si les résultats ne sont pas à la hauteur, cela ne fait rien. Bref, il faut faire semblant. Ce n’est pas ma façon de voir. Tout cela mis bout à bout fait que je m’insurge contre l’idée qu’il faudrait répondre à une demande sociale en s’engageant dans ce que je considère comme une dérive de la gouvernance de l’État. Alors que toutes les administrations sont soumises à la diète, je ne vois pas pourquoi on poursuivrait ce mouvement par lequel l’État se dépossède de ses prérogatives. Vous aurez compris que je ne suivrai pas l’avis du rapporteur.

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur pour avis. – Appliquer un même principe de jeûne à 42 autorités administratives indépendantes pourrait vite avoir des conséquences fatales pour certaines. Il en est qui ne comptent que quelques personnes et leur frugalité ne saurait aller au-delà sans que soient mises en péril leurs missions. J’estime que pour certaines, les limites sont atteintes.
On peut se poser la question philosophique qui a été celle de la commission d’enquête…

M. Pierre-Yves Collombat. – La question politique.

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur pour avis. – Si vous voulez. Mais je constate que dans la réponse qu’elle a apportée, il lui est apparu que sur certaines missions spécifiques, il est souhaitable que pour le bon fonctionnement de la démocratie, il existe des autorités indépendantes exerçant un pouvoir administratif sans être directement liées à l’exécutif.

M. Pierre-Yves Collombat. – Je rappelle que la commission d’enquête ne s’est pas penchée sur l’efficacité du fonctionnement proprement dit de ces autorités. Ce qui ne veut pas dire, comme l’ont conclu certains, qu’elle émettait un satisfecit sur ce point.
Je pense, à titre personnel, que si certaines autorités jouent effectivement un rôle de protection des libertés, il en est un certain nombre sur lesquelles on peut émettre des doutes. Le CSA protège-t-il les libertés ? Vu la manière dont il fonctionne, permettez-moi d’en douter.

La commission émet un avis favorable à l’adoption des crédits du programme « protection des droits et libertés » de la mission « direction de l’action du Gouvernement ».

Dossier législatif du PLF 2016

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