Caisse des Français de l’étranger : mes interventions dans l’hémicycle du Sénat.

Article 1er

Vous trouverez, ci-dessous, le compte-rendu intégral de mon intervention dans l’hémicycle durant la discussion générale relative à la proposition de loi visant à réformer la gouvernance de la Caisse des Français de l’étranger, ainsi que mes prises de paroles et explications de vote sur articles.

Caisse des Français de l’étranger

L’ordre du jour appelle la discussion, à la demande du groupe socialiste et républicain, de la proposition de loi visant à réformer la gouvernance de la Caisse des Français de l’étranger, présentée par M. Jean-Yves Leconte et les membres du groupe socialiste et républicain (proposition n° 205, résultat des travaux de la commission n° 504, rapport n° 503).

Dans la discussion générale, la parole est à M. Jean-Yves Leconte, auteur de la proposition de loi.

M. Jean-Yves Leconte, auteur de la proposition de loi.

Madame la présidente, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, la Caisse des Français de l’étranger, ou CFE, a été instituée par la loi dite « loi Bérégovoy » du 13 juillet 1984, avec pour objectif de permettre aux Français de l’étranger et aux entreprises envoyant du personnel à l’étranger de disposer d’un outil assurant la continuité de la protection sociale selon nos propres normes. Son intérêt est donc à la fois économique, pour nos entreprises, et social, pour les Français qui vivent hors de France.

Cet outil permet également aux entreprises d’intégrer les Français qui vivent à l’étranger à la solidarité nationale, en ce qui concerne le chômage, la retraite et, surtout, l’assurance maladie et les accidents du travail.

Bien entendu, la mise en place de la Caisse a dû tenir compte de contraintes spécifiques.

En France, on ne cotise qu’à partir d’un salaire minimum, il existe des cotisations sociales obligatoires et il est possible de vérifier les déclarations des cotisants. Rien de tout cela n’existe à l’étranger. Par conséquent, des revenus très faibles suffisent à faire perdre la qualité d’ayant droit, et certaines personnes doivent acquitter une cotisation du même ordre de grandeur que les revenus qu’elles ont perçus pour pouvoir continuer à être protégées… Pour les hauts revenus, à l’inverse, la Caisse des Français de l’étranger se trouve en concurrence avec les assurances privées. Enfin, pour des questions de souveraineté évidentes, la vérification des déclarations des cotisants est beaucoup plus complexe à l’étranger qu’elle ne l’est en France.

Pourtant, la Caisse des Français de l’étranger est à l’équilibre. Je ne sais pas comment évoluera le débat : la Caisse fera probablement l’objet de critiques et de remises en cause. En tout état de cause, je veux, pour ma part et compte tenu des contraintes que je viens d’évoquer, rendre hommage à une gestion qui, pendant toutes ces années, a permis à la Caisse d’être équilibrée.

Bien entendu, depuis 1984, un certain nombre de changements ont eu lieu dans le monde.

D’abord, le nombre de Français vivant hors de France a augmenté, le nombre de cotisants à la CFE ayant évolué de manière globalement corrélative, même si le taux de Français vivant hors de France qui sont cotisants ou sont ayants droit de la Caisse est resté un peu inférieur à 10 %.

Les exigences à l’égard de la médecine, laquelle, dans de plus en plus de pays, est toujours plus commerciale, ont elles aussi changé.

Depuis 1984, la coordination des régimes de protection sociale en Europe a également évolué, ce qui conduit bien naturellement à envisager la question de l’Europe, laquelle est au cœur de l’avenir de la Caisse des Français de l’étranger, que ce soit, d’ailleurs, pour les Français vivant dans l’Union européenne ou pour les ressortissants de l’Union européenne, dans leurs rapports avec la Caisse.

Enfin, pour des questions de souveraineté étatique et de sensibilité des États à la protection sociale, de plus en plus de pays n’acceptent plus que des étrangers travaillant sur leur territoire ne cotisent pas à leur propre régime de protection sociale. C’est ce que l’on a pu observer, ces toutes dernières années, en Turquie, en Chine ou aux États-Unis, où la mise en place de l’Obamacare a conduit un certain nombre de personnes auparavant affiliées à la Caisse des Français de l’étranger sans qu’elles aient à payer une autre assurance maladie à devoir choisir entre abandonner la Caisse et acquitter une double cotisation. J’ajoute, à ce sujet, que la non-adaptation de la Caisse des Français de l’étranger à l’Obamacare montre combien il est urgent de faire évoluer le système.

C’est aussi l’expatriation qui a évolué. En 1984, les personnes s’expatriaient pour accompagner les grandes entreprises. Aujourd’hui, les choses ont changé. Dans l’évolution de la population expatriée, deux grandes tendances se dessinent : d’un côté, des personnes, notamment des travailleurs indépendants, qui s’installent à l’étranger alors qu’elles sont encore très jeunes et, de l’autre, des retraités qui veulent passer leurs vieux jours à l’étranger.

Bien entendu, ces modifications changent profondément l’équilibre de la Caisse des Français de l’étranger, parce qu’il faut être prêt à la fois à répondre aux besoins de retraités s’affiliant à plus de soixante ans et être capable d’offrir aux jeunes des produits compétitifs compte tenu de leur pouvoir d’achat.

La protection des accidents du travail est la pépite de la Caisse des Français de l’étranger. Beaucoup de grosses entreprises, même parmi celles qui choisissent d’autres systèmes d’assurance maladie, font appel à la Caisse des Français de l’étranger pour cette protection, qui mériterait d’être encore plus exploitée, parce qu’elle est tout à fait spécifique.

En ce qui concerne l’assurance maladie, on constate que le nombre de cotisants est passé, entre 2007 et 2014, de 67 000 à 91 000 cotisants ; mais si l’augmentation a été de plus de 30 % pour les moins de soixante ans, elle a été de plus de 50 % pour les plus de soixante ans, si bien que l’âge moyen du cotisant a augmenté – il est aujourd’hui de quarante-sept ans. Il semblerait que l’âge à partir duquel le cotisant passe du statut de contributeur net à celui de bénéficiaire net soit de cinquante et un ans.

Cette évolution est bien entendu inquiétante, alors que, de manière quelque peu paradoxale, de plus en plus de jeunes Français vivent à l’étranger. Si la Caisse des Français de l’étranger était capable de répondre mieux aux besoins de ces plus jeunes, elle disposerait des outils pour garantir son équilibre à l’avenir.

J’ajoute, pour l’avoir vécu au début des années quatre-vingt-dix, que, lorsque les cotisations sont trop élevées par rapport à la richesse qu’un travailleur indépendant à l’étranger peut produire, ce dernier repoussera l’âge auquel il se met à cotiser, ce qui l’obligera ensuite à acquitter une rétroactivité de cotisations coûteuse et potentiellement problématique, selon sa situation du moment. C’est même une vraie difficulté pour les plus jeunes dont l’activité professionnelle présente un « trou ».

Compte tenu du fait que les remboursements de la Caisse s’établissent, aujourd’hui, sur la base du prix de journée, compte tenu de la nécessité de répondre aux besoins des jeunes, compte tenu de la situation des ayants droit et des questions posées par celle des adhérents tardifs, qui commencent à cotiser à la Caisse des Français de l’étranger alors qu’ils sont retraités, compte tenu également de la manière dont il convient de contrôler les déclarations pour éviter que la Caisse ne fasse l’objet de fraudes, il faut engager une réforme. Tout ce que je viens d’expliquer l’exige.

La manière dont la Caisse n’a pas répondu à l’enjeu de l’Obamacare, que j’évoquais tout à l’heure, montre qu’il y a urgence. D’ailleurs, monsieur Cadic, sans doute vous rappelez-vous le rapport publié par la Cour des comptes en 2010 !

L’évolution du monde que j’ai décrite au travers de mes remarques nécessite une évolution législative des principes encadrant le fonctionnement de la Caisse des Français de l’étranger. C’est la raison d’être de cette proposition de loi.

Paradoxalement, cette proposition de loi ne porte pas sur les sujets que j’ai développés : elle a pour objet de réformer le conseil d’administration de la Caisse. En effet, le renouvellement de la gouvernance doit être la première pierre de la réforme.

Aujourd’hui, le conseil d’administration est notamment composé de trois représentants de l’Assemblée des Français de l’étranger, l’AFE, et de quinze représentants des assurés élus par l’Assemblée des Français de l’étranger.

Je rappelle que, jusqu’en 2013, l’Assemblée des Français de l’étranger comptait 155 membres élus directement par les Français dans une cinquantaine de circonscriptions. C’étaient les seuls élus des Français de l’étranger.

Aujourd’hui, 443 conseillers consulaires sont élus directement par les Français dans 130 circonscriptions. Il ne serait pas convenable de les exclure du choix des membres du conseil d’administration, alors que les 90 membres de l’Assemblée des Français de l’étranger sont désormais élus indirectement, sur la base de très grandes circonscriptions, avec une connaissance moindre de celles-ci. En effet, même s’ils sont conseillers consulaires, les conseillers de l’AFE n’ont pas les moyens de rayonner sur l’ensemble du territoire de leur circonscription.

Il ne serait pas sain, à un moment où la Caisse doit faire face à des évolutions importantes, de confier son avenir à des personnes finalement élues deux fois au scrutin indirect et sans lien direct avec l’ensemble des circonscriptions définies pour la représentation des Français de l’étranger. Ce serait un déni de démocratie. Nous avons les outils pour procéder autrement !

L’urgence est réelle. En effet, le conseil d’administration de la Caisse, élu en 2008, devait être renouvelé en 2014, mais il a sollicité un délai d’un an pour réfléchir à l’avenir de la Caisse. Au bout d’un an, nous n’avons rien vu venir,… ce qui ne nous a pas empêchés de travailler de notre côté.

C’est pour permettre à la Caisse des Français de l’étranger de faire face aux enjeux que nous avons déposé cette proposition de loi : un conseil d’administration renouvelé et représentatif pourra engager au mieux les réformes de fond exigées par le contexte que je viens de décrire et par les évolutions de la Caisse des Français de l’étranger et de l’expatriation.

Le dispositif que nous proposons est intéressant à plusieurs titres.

D’abord, je rappelle qu’auparavant l’élection des membres du conseil d’administration se faisait à la sortie d’une réunion à l’Assemblée des Français de l’étranger. En somme, il y avait une urne, deux listes, et l’on votait.

Avec l’élargissement de la base électorale des représentants des assurés aux 443 conseillers consulaires, répartis sur l’ensemble du monde, au moyen d’un vote électronique, le débat sur les orientations qu’il convient de donner à la Caisse deviendrait incontournable. Il y aurait donc une vraie campagne électorale, une vraie confrontation de projets.

D’ailleurs, depuis que j’ai indiqué que nous travaillions sur cette réforme et qu’une proposition de loi sur ce sujet serait examinée aujourd’hui au Sénat, j’ai été impressionné par le nombre de réactions de Français vivant à l’étranger. Ceux-ci attendent des évolutions de la Caisse des Français de l’étranger pour qu’elle réponde mieux à leurs besoins.

Avec ce conseil d’administration renouvelé et plus en adéquation avec les besoins du terrain, il s’agit de se doter d’un premier outil pour faire progresser la Caisse des Français de l’étranger.

Une question revient souvent : pourquoi ne pas faire élire les représentants des adhérents par les adhérents eux-mêmes ? La réponse est simple : en raison de l’exigence d’universalité et d’ouverture !

Il s’agit d’une caisse facultative, sans obligation de cotisation : ce sont ceux qui ont choisi d’aller vers cette caisse – parce qu’ils ont les moyens de cotiser – qui cotisent aujourd’hui et qui cotiseront aussi demain. Par conséquent, si nous devions faire élire le conseil d’administration exclusivement par des gens ayant déjà les moyens de cotiser, le conseil d’administration finirait par défendre les intérêts des adhérents et ne serait plus animé de la volonté farouche qu’il convient d’avoir pour que la caisse soit, dans le respect de son équilibre, ouverte à un maximum de Français vivant à l’étranger.

C’est la raison pour laquelle, compte tenu de l’exigence d’universalité, il convient de conserver au conseil d’administration une base électorale reposant non pas sur les adhérents, mais sur l’ensemble des élus des Français de l’étranger.

La mesure visant à supprimer l’un des postes dévolus au MEDEF a fait couler beaucoup d’encre dans certains milieux : nous aurions commis un crime ! Sachez toutefois qu’après un an le MEDEF n’a toujours pas nommé son second représentant au conseil d’administration. Nous parlons donc d’un crime très virtuel…

Le but de cette mesure n’est d’ailleurs pas de retirer une place au MEDEF, dont le rôle est essentiel dans la gestion des organismes de sécurité sociale, mais d’en accorder une aux chambres de commerce et d’industrie françaises à l’étranger qui sont les seules à véritablement connaître les entreprises sur le terrain.

Nous proposons donc que la représentation de ces chambres à l’étranger puisse nommer un représentant qui sera non seulement impliqué dans la gestion de la Caisse, mais aussi capable de promouvoir les produits de la CFE dans toutes les chambres de commerce, ce qui n’est aujourd’hui clairement pas le cas.

J’ai eu plusieurs fois l’occasion de constater que nous n’informions qu’au cas par cas les conseils d’administration des différentes chambres de commerce à l’étranger des évolutions de la Caisse et de ses produits . De ce point de vue, l’ouverture aux chambres de commerce est une nécessité.

Cette proposition de loi est l’un des deux éléments permettant de répondre à l’ensemble des questions que je viens d’évoquer. Elle traite du problème du conseil d’administration de la Caisse, c’est-à-dire de sa gouvernance. Au regard de la démocratie et de l’avenir de la CFE, il est urgent que cette dernière s’appuie sur un conseil d’administration à la fois renouvelé et représentatif. Seule une évolution rapide, avant le prochain renouvellement du conseil d’administration, permettra de répondre à ce défi.

Le second élément réside dans la mission commune confiée conjointement à l’Inspection générale des affaires sociales et à l’Inspection générale des finances. Cette mission a vocation à travailler aux évolutions survenues depuis 1984 et aux enjeux actuels de la protection sociale à l’étranger. Ses conclusions permettront de valider en partie les réflexions tenues dans différents cercles sur les évolutions législatives relatives au fonctionnement de la Caisse qu’il convient de mettre en œuvre et qui ne font pas l’objet de cette proposition de loi.

Il est essentiel, en termes tant d’efficacité que de démocratie, que le conseil d’administration soit élu sur des bases démocratiques et représentatives. Il sera alors pleinement légitime à travailler sur les conclusions de la mission conjointe de l’IGAS et de l’IGF et à s’exprimer sur les évolutions qui lui semblent nécessaires. Tel est l’objet de cette proposition de loi.

Il s’agit d’un devoir que nous partageons tous. La Caisse des Français de l’étranger est un outil de mobilité. J’aperçois dans l’hémicycle notre collègue Jacky Deromedi, qui écrit, dans chacune de ses lettres : « la France qui gagne est résolument internationale ». C’est la vérité !

Mais pour cela, il faut préserver et adapter cet outil de mobilité. Il faut donc permettre à l’ensemble des représentants des Français de l’étranger de participer aujourd’hui à la réflexion sur ces évolutions. Or cela ne pourra se faire qu’en adoptant cette proposition de loi : le renouvellement du conseil d’administration sur des bases démocratiques – un conseil d’administration représentant l’ensemble des Français de l’étranger, un conseil d’administration élu par l’ensemble des élus des Français de l’étranger – permettra d’aborder sereinement la question de la réforme de fond de la Caisse des Français de l’étranger et les indispensables évolutions législatives.

C’est la raison pour laquelle je vous invite à voter cette proposition de loi. Je demande à ceux qui voudraient supprimer un article ou un autre de prendre le temps de la réflexion.

Construire les outils nécessaires à une réflexion transpartisane qui nous permette de faire évoluer ce joyau de la mobilité de nos entreprises et de nos concitoyens est une cause d’intérêt national, d’intérêt majeur pour les Français.

Je remercie ceux qui défendront, dans la discussion générale, cette proposition de loi et invite mes collègues, dont je sais qu’ils réfléchissent encore, à aller au bout de leur réflexion et à avoir l’intelligence de changer d’avis. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain.)

Explication de vote sur l’amendement de suppression de l’article 1er déposé par la droite :

M. Jean-Yves Leconte. L’un des points fondamentaux de l’article 1er est l’apport des chambres de commerce et d’industrie françaises à l’étranger. Supprimer cet article reviendrait à les faire « sortir » du conseil d’administration, alors qu’il me semble essentiel de permettre au conseil d’administration d’être en adéquation avec le besoin des PME, lesquelles, et non les grandes entreprises, sont, j’ose le dire, la vache à lait de la Caisse des Français de l’étranger.

Je vous ai entendu dire qu’il n’y avait pas d’urgence. Pourtant, je pense à ceux qui ne peuvent se permettre de cotiser, à ceux – auto-entrepreneurs, indépendants – qui ne peuvent pas toujours payer leurs cotisations en raison de l’application de la rétroactivité, quelle que soit l’évolution de leurs revenus. Ces personnes ont besoin d’une évolution de la Caisse des Français de l’étranger, non pas vers plus de laxisme dans la gestion, mais vers davantage d’ouverture et d’adéquation aux besoins. Évidemment, si vous ne pensez pas à ces gens-là, il n’y a pas d’urgence !

L’argument est facile, monsieur Cantegrit. Lorsque j’avais dix ans, vous siégiez déjà dans cet hémicycle. Aussi, je comprends que vous soyez convaincu que l’éternité vous appartient, à vous et à la Caisse des Français de l’étranger. Mais ce n’est pas le cas, et il y a quelques urgences ! Il faut penser, mes collègues et moi-même l’avons dit, à ceux qui ne peuvent pas cotiser, à l’évolution des cotisants, et aux exigences du droit européen. Se mettre la tête dans le sable est totalement irresponsable eu égard à ces urgences et aux Français que nous représentons !

Je suis surpris qu’une personne comme vous, qui est sénateur depuis près de quarante ans, n’use même pas de son droit d’amendement pour faire des propositions et que M. del Picchia dise : il aurait été bien de faire telle réforme, mais, finalement, on ne l’a pas faite. (M. Robert del Picchia s’exclame.) Quand on siège depuis plus de dix ans dans l’hémicycle, on sait tout de même utiliser son droit d’amendement !

Ensuite, il ne faut pas tout mélanger. Est-ce qu’on est dans une assemblée, est-ce qu’on croit à la démocratie ? Finalement, quand des gens sont élus depuis dix ans, peut-on dire : « Pourvu que ça dure ! », « C’est eux qui décident » ?

Il y aura des enjeux eu égard aux propositions que devra formuler la mission de l’IGAS et de l’IGF. Selon moi, il est de bonne politique que le conseil d’administration qui, à ce moment-là, devra prendre position soit un conseil d’administration élu selon des règles correctes, démocratiques et représentatives. C’est la raison pour laquelle il faut une première étape.

Monsieur del Picchia, avant d’opérer un patient, on l’emmène à l’hôpital, sinon ça ne marche pas ! (M. Robert del Picchia s’exclame.) C’est pourquoi il est indispensable d’avoir un conseil d’administration renouvelé et représentatif avant de réfléchir aux autres aspects de la réforme.

Vous avez cité Molière, tout à l’heure, mon cher collègue. Eh bien, pour ma part, je dirai que les anciens sont les anciens et que nous, nous sommes les gens de maintenant !

Explication de vote sur les amendements de suppression des article 2 et 3 déposés par la droite :

M. Jean-Yves Leconte. Je prends acte de la détermination de la « minorité-majorité » sénatoriale – minoritaire en séance et donc obligée de recourir aux scrutins publics pour rester majoritaire. De la même manière, bien qu’il y ait quatre élus de gauche et huit de droite parmi les sénateurs représentant les Français de l’étranger, il faut tout de même recourir aux scrutins publics pour l’emporter !

Je regrette profondément que l’ensemble des conseillers consulaires – on aurait d’ailleurs pu proposer d’autres électeurs, mais il aurait fallu pour cela que vous exerciez votre droit d’amendement – ne puissent participer à l’élection du prochain conseil d’administration de la Caisse des Français de l’étranger. Telle est la responsabilité que portent les groupes Les Républicains et UDI-UC par leur vote sur l’article 2. Cela me semble profondément dommageable pour l’avenir de la Caisse et je pense que cela porte atteinte à la démocratie de proximité que nous avons voulu instaurer.

J’appelle aussi votre attention sur le fait que nous avons évoqué ce sujet au moment du vote de la loi du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France ; vous pouviez aussi, alors, utiliser votre droit d’amendement !

En tout état de cause, il est regrettable de revendiquer et de maintenir le statu quo, alors qu’il est nécessaire d’évoluer à ce sujet.

* * *

L’ensemble des débats est accessible  ici.

 

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