Mon intervention en Commission des Affaires européennes sur les perspectives de l’Union européenne pour le climat et l’énergie (jeudi 7 mai 2015)

Monsieur le Président, chers collègues, merci de nous donner, à Fabienne Keller et moi-même, l’occasion de vous présenter, pour en débattre avec vous, les principaux enjeux de la négociation sur le changement climatique. Il s’agit d’un thème majeur et de très long terme pour la planète. C’est aussi, à brève échéance un défi pour la France, qui va précisément accueillir les représentants des États du monde en décembre pour tenter de franchir une étape majeure dans ce combat.

La 21ème Conférence des Parties à la Convention-cadre des Nations unies sur le changement climatique – usuellement dénommée COP 21 – réunira en effet en décembre, à Paris, les 195 États membres de cette Convention internationale signée à Rio, au Sommet de la Terre, en 1992.

Deux ans plus tôt, en 1990, le groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat, le GIEC, avait publié son premier rapport où il décrivait l’impact des activités humaines sur le réchauffement climatique dû au développement exponentiel des gaz à effet de serre (GES).

Cette convention fondatrice a érigé le système climatique en une ressource partagée, menacée par les émissions de gaz à effet de serre provoquées ou aggravées par les activités humaines. Les engagements qu’elle a assignés à tous les États parties relevaient cependant plus de la promesse et du symbole : publier un inventaire des émissions, lancer des programmes nationaux d’atténuation, coopérer sur la recherche, etc.

La Convention Climat repose sur deux piliers. Le premier est l’atténuation, qui vise à réduire les sources de gaz à effet de serre ou à développer les puits qui absorbent ces gaz, comme les forêts. Le deuxième est l’adaptation, qui concerne les mesures d’ajustement
– écologiques, sociales ou économiques – qu’adoptent les États en réponse aux changements climatiques actuels ou à venir.

Pourtant, lorsqu’on évoque les accords internationaux sur le climat, on évoque bien plus Kyoto que Rio et la Convention-cadre de 1992. Pourquoi ?

Dès 1997, lors de la 3ème Conférence des Parties à la Convention-cadre
– la COP 3 – réunie à Kyoto, a été adopté le protocole du même nom, destiné à combler les manques de la Convention et assigner des ambitions chiffrées de réduction d’émissions et à les rendre, cette fois ci, contraignantes.

Kyoto est donc à ce jour le seul instrument international juridiquement contraignant visant à limiter les émissions de gaz à effet de serre ; il n’engage que 38 pays
– à comparer aux 195 signataires de la Convention climat. Il n’est cependant entré en vigueur qu’en février 2005. Les États-Unis ne l’ont pas ratifié et le Canada s’en est retiré. Le Protocole de Kyoto avait essentiellement défini un objectif global de réduction de 5 % des émissions par rapport à 1990, pendant la période 2008-2012, pour les pays économiquement les plus riches (pays de l’OCDE et pays « en transition » d’Europe centrale et orientale).

En compensation des objectifs contraignants, l’accord proposait aux États des mécanismes de flexibilité. On en recense trois : un mécanisme de marché ; un mécanisme de développement propre (MDP) ; enfin la « mise en oeuvre conjointe » (MOC). Nous les détaillerons tout à l’heure. La Convention-cadre et Kyoto ont généré un processus continu de négociations sur le climat, rythmées par les rapports successifs du GIEC, dont le dernier – le 5ème – a été publié à l’automne dernier

À la COP 18 en 2012 à Doha les États ont décidé une deuxième période d’engagement 2013-2020 du protocole de Kyoto et adopté un échéancier pour l’adoption d’un accord universel sur le climat d’ici 2015 – nous y sommes – pour une entrée en vigueur en 2020. Ce sera l’objet du « Protocole » ou de l’Accord de Paris.

Pourquoi une telle urgence et cette relative dramatisation ?

Le GIEC a publié en novembre 2014 dernier son 5ème rapport, destiné à actualiser, évaluer ou réévaluer les données scientifiques recueillies depuis la création de cet organisme en 1988. Les changements climatiques vont présenter, au cours des prochaines décennies, de nombreux risques pour nos sociétés. Ainsi la hausse du niveau des mers projetée au cours du 21ème siècle, mais aussi au-delà de 2100, pourra générer une multiplication des phénomènes de submersion, d’inondations côtières et d’érosion des côtes.

Pour avoir des chances de rester sous la barre des 2° C, les scénarios de réduction de nos émissions de gaz à effet de serre requièrent des améliorations rapides de l’efficacité énergétique, et une multiplication par 3 ou 4 de la part des énergies sobres en carbone dans la production d’énergie d’ici à 2050.

Il faut donc avoir présent à l’esprit que l’impact de ces évolutions climatiques
– inondations, submersions, etc. – sont aussi autant de menaces nouvelles pour la sécurité. Il en est de même en termes financiers, par exemple par le renchérissement des coûts d’assurances et la dépréciation des valeurs des actifs. Cela oblige donc l’ensemble des États à coordonner leurs actions pour essayer de rester sous la barre des 2° C d’augmentation de la température de la planète.

En quoi peut-on dire que l’Union européenne mène depuis longtemps une politique assez exemplaire en matière de climat ?

Le Protocole de Kyoto prévoyait une réduction de 5 % des gaz à effet de serre en 2012 par rapport au niveau de 1990. Si l’objectif est loin d’être atteint au niveau mondial (34 % d’augmentation), il a en revanche été rempli par l’Union. Dès 2012, ses émissions ont été à leur niveau le plus bas depuis 1990. Les émissions totales de gaz à effet de serre de l’Union européenne ont marqué un recul de 19,2 % par rapport à 1990.

Au cours de la deuxième période d’engagement (2013-2020), les émissions totales devraient, d’après les projections des États membres, être en moyenne inférieures de 23 % aux niveaux de l’année de référence (2005). L’Union est donc en voie d’atteindre son objectif de Kyoto pour la deuxième période d’engagement, voire de le dépasser.

On peut noter, ce qui était loin d’être acquis, un bon découplage entre l’activité économique et les émissions de GES. Entre 1990 et 2012, le PIB global de l’Union européenne a augmenté de 45 %, tandis que les émissions totales de GES ont reculé de 19 %.

Le Conseil européen d’octobre 2014 a approuvé un objectif contraignant consistant à réduire les émissions de gaz à effet de serre dans l’Union d’au moins 40 % d’ici 2030 par rapport aux niveaux de 1990. Par ailleurs, un objectif contraignant d’au moins 27 % est fixé au niveau de l’Union en ce qui concerne la part des énergies renouvelables dans sa consommation énergétique à l’horizon 2030. Enfin, un objectif indicatif d’au moins 27 % est fixé au niveau de l’Union Européenne pour améliorer l’efficacité énergétique à l’horizon 2030.

Ce sont ces engagements, ambitieux, qui sont repris dans la contribution de l’UE au Secrétariat de la Convention Climat en préparation de la COP 21 et déposée, parmi les premiers, avant le 31 mars dernier.

Le 25 février dernier, la Commission a par ailleurs publié une communication par laquelle elle décrit sa vision de l’accord de Paris : un accord transparent, dynamique et juridiquement contraignant, assorti d’engagements équitables et ambitieux pris par toutes les Parties. L’objectif doit être de réduire les émissions mondiales d’au moins 60 % par rapport aux niveaux de 2010 d’ici à 2050. Tous les pays devraient être encouragés à participer au financement de la lutte contre le changement climatique, au développement et au transfert de technologies, et au renforcement des capacités.

De quels outils dispose la Communauté internationale – et pour commencer l’Europe – pour inciter les États et les entreprises à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre ?

Chaque État, en vue de la COP 21, va déclarer ses « engagements » dont la totalisation deviendra l’objectif contraignant pour les Parties au futur traité pour rester sous la barre des 2 degrés d’augmentation. Les États de l’Union européenne fonctionnent bien, mais qu’en est-il là où les États ne sont pas en situation de contrôler leurs entreprises, dans les zones où les États sont défaillants ? Par conséquent, cette approche « par le haut » n’est pas forcément adaptée pour tout le monde. L’Union européenne est donc un bon modèle de volontarisme, respectueux des souverainetés de chacun, pour réduire ses émissions de carbone.

Deuxième observation, un éclairage sur le secteur de l’utilisation des terres, du changement d’affectation des terres et de la foresterie.

Si les émissions de gaz à effet de serre proviennent essentiellement de la production de l’énergie et des transports, le secteur de l’utilisation des terres et de la forêt constitue tout à la fois une source d’émissions et un « puits de carbone ». Le carbone est en effet stocké dans les arbres et les produits du bois ou dans les sols eux-mêmes. On distingue les émissions carbone de ce secteur dit de « l’utilisation des terres, du changement d’affectation des terres et de la foresterie » de celles du secteur purement « agricole » qui recense d’autres gaz que le carbone.

En quoi ce secteur est-il stratégique ?

Le capital forestier, les sols et les végétaux sont, par nature, des puits de carbone, on estime annuellement, dans l’Union, cette absorption à quelque 9 % de l’ensemble des émissions. Toutefois, leur utilisation ou leur changement d’affectation peut les transformer en émetteur nets de carbone. Ainsi, le retournement de prairies en terres agricoles ou leur conversion en zones urbaines contribuent au déstockage de carbone. Certaines méthodes de culture ou d’élevage peuvent concourir soit à émettre, soit à stocker le carbone. Il n’est pas besoin enfin d’insister sur le rôle essentiel en la matière de la forêt – et, a contrario, du déboisement – dans le stockage du carbone.

Dans le cadre du protocole de Kyoto, ce secteur de l’utilisation des terres et de la forêt était comptabilisé dans les engagements de réduction mais seulement à titre volontaire. L’Union européenne, dans son « cadre d’énergie-climat 2030 » a décidé l’inclusion du secteur, mais a remis à plus tard, en 2020, la définition de règles de comptabilisation, qui se heurte à des pratiques très diverses d’un pays à l’autre.

Au total, si ce secteur a été imparfaitement pris en compte depuis Kyoto, il est appelé à prendre une importance croissante dans la perspective de la COP 21, tout particulièrement pour les pays en développement. En effet, pour nombre de pays en développement, en particulier ceux possédant de grandes surfaces forestières, l’utilisation des terres et la foresterie peuvent être responsables d’une quantité importante de leurs émissions.

On attend des États des engagements ambitieux mais ces États sont dans des situations très différentes. Les évolutions démographiques par exemple vont contribuer à terme à faire de certains pays de grands émetteurs de carbone alors qu’ils ne le sont pas aujourd’hui. Le Fonds Vert pour le Climat va aider les pays en développement mais, là encore, qu’en est-il de la capacité de contrôle ? De même, qui doit contribuer à ce Fonds : les seuls pays développés ou aussi les émergents comme la Chine ?

Il est aussi nécessaire de ne pas perdre de vue le rôle des grandes villes dans cette démarche mais aussi et surtout principalement des entreprises. Il faut des mécanismes qui permettent de ne pas s’en remettre qu’aux États mais aussi aux entreprises sinon les ambitions affichées ne pourront être atteintes.

La question de la pollution en Chine a aussi, de plus en plus, une dimension sociale et elle devient de ce fait un enjeu de préservation de la cohésion sociale. Mais le problème majeur qui asphyxie leurs villes concerne surtout les microparticules. C’est un enjeu différent de celui des émissions de carbone. À tel point que les chinois aisés qui utilisent des purificateurs d’air contribuent par là même à libérer du carbone… Par conséquent leurs préoccupations environnementales ne sont pas exactement les mêmes que celles liées au réchauffement climatique.

Je voudrais indiquer à mon collègue Alain Richard que les entreprises sont dans les États et que, par exemple, des traités de libre-échange, conclus entre États, peuvent prévoir de donner un accès privilégié au marché, ou à leurs marchés publics, à des entreprises qui ont un meilleur comportement écologique que d’autres… Tous les États ne sont pas en situation d’imposer des règles à leurs entreprises et régler ce problème est important si l’on veut, précisément, que les traités entre États soient efficaces.

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