Bilan de l’initiative parlementaire

La dernière Commission des Lois du Sénat avant son renouvellement partiel à l’issue des élections de septembre, s’est tenue le 23 juillet. Elle fut l’occasion de dresser un bilan de l’initiative parlementaire en matière législative. La réforme de 2008 confère aux groupes politiques un rôle renforcé d’initiative et aux deux Assemblées un rôle significatif dans la maîtrise de leur ordre du jour.

Depuis 2009, 78 propositions de loi d’initiative parlementaire (PPL) relevant de la compétence de la commission des lois ont été étudiées par le Sénat en commission ou en séance publique.

18 seulement ont été adoptées définitivement par le Parlement, après navette et vote conforme entre les deux chambres. 10 PPL ont été rejetées et 12 renvoyées en commission. 10 PPL, adoptées par le Sénat attendent depuis plus de trois années d’être mises à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale.

C’est un bilan somme toute assez mince de l’initiative parlementaire. Chaque parlementaire a, en effet, la possibilité de déposer une proposition de loi. Mais c’est aux groupes politiques qu’appartient l’initiative de placer l’étude du texte à l’ordre du jour. Certaines propositions ont juste valeur de « communiqué de presse » et sont ainsi seulement motivées par un souci de communication de leurs auteurs. Depuis 2009, 742 PPL ont été déposées au Sénat. Pour ce qui concerne les PPL relevant de la compétences de la commission des lois, (ce qui est très souvent le cas) seules 78 PPL avaient été retenues par les groupes politiques pour être mises à l’ordre du jour. Pourtant on doit constater que le manque de coordination entre les deux chambres du Parlement engendre parfois de grosses lenteurs dans la discussion des textes. C’est ainsi qu’un texte sur la compétence du juge français en matière de crimes pour lesquels la CPI est compétente n’a toujours pas été mis à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale. Il faisait pourtant l’unanimité sur l’ensemble des bancs et était salué pour son utilité.

Au-delà, il est des textes adoptés en Commission des Lois, et mis puis retirés de l’ordre du jour de la séance publique du Sénat, ce que nous ne pouvons évidemment que regretter. Tel fut malheureusement le cas de ma PPL visant à accorder la nationalité française aux pupilles de la Nation, déposée le 4 septembre 2012, et adoptée en Commission des Lois le 7 novembre de la même année, qui, engluée dans le système, n’a toujours pas fait l’objet d’un débat séance publique, après avoir pourtant été inscrite deux fois à l’ordre du jour. Je saurai rester vigilant et déterminé, afin que ce texte nécessaire puisse enfin connaître dans l’hémicycle le débat qu’il mérite.

Il importe aussi de souligner que les parlementaires, lorsqu’ils rédigent des propositions de loi, ne disposent pas d’une administration et du passage en Conseil d’Etat, obligatoire pour les projets du gouvernement. Ces deux passages garantissent une solidité juridique que les PPL ne peuvent pas nécessairement revendiquer et leur permet d’être accompagnée d’une étude d’impact représentant l’estimation que l’administration fait des conséquences de la mise en place de la loi. L’étude est parfois sommaire et peut être contestée, mais elle a le mérite d’étayer le projet de loi du gouvernement.

Ces faiblesses obligent les parlementaires à faire des propositions relativement ciblées, ayant plutôt vocation à corriger des dispositifs mis en place sur proposition gouvernementale.

L’initiative parlementaire est aussi parfois détournée. Ainsi, avant les élections municipales, le groupe UMP avait déposé un texte sur les sanctions relatives aux occupations de terrain illicites. Il était manifestement inconstitutionnel et il le savait. Mais il a fait durer la discussion sur ses niches jusqu’aux élections pour souligner qu’il était préoccupé par le problème…tout en sachant que ses propositions n’étaient pas applicables. Dans d’autre cas, la volonté de répondre à un problème conduit le législateur à mettre dans la loi des questions qui ne devraient pas s’y trouver et rester dans le domaine du règlement. Comme ce fut par exemple le cas dernièrement sur le dossier sensible VPC-Taxi.

Le score, 18 PPL adoptées sur 78 étudiées par la commission des lois, n’est évidemment pas satisfaisant.

Mais au-delà de la simple évaluation quantitative, il y aurait beaucoup à faire pour renforcer la qualité de l’initiative parlementaire.

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