Accueil et Habitat des Gens du Voyage

Le 13 décembre était débattue au Sénat la proposition de loi du Sénateur UMP Hérisson.

Voici mon intervention en séance en qualité de rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale. : »Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, « renforcer les sanctions prévues dans la loi du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et l’habitat des gens du voyage », tel était et tel est toujours, monsieur Hérisson, le titre de la proposition de loi que nous examinons cet après-midi. J’oserai dire « malheureusement », parce que, en commission, nous avons essayé d’équilibrer le texte. Mais il s’agit bien, hélas, de renforcer les sanctions en question.

C’est un sujet très sensible, qui ne peut pas être traité dans la précipitation. Sur bien des points que vous avez évoqués, monsieur Hérisson, ce qui est en cause, c’est le statut des gens du voyage dans la République.

Ce statut est jusqu’à présent toujours discriminatoire, même si la censure partielle, en 2012, de la loi de 1969 a légèrement adouci les dispositions qui frappaient ces populations.

On ne peut pas se poser la question du respect de la loi par les uns et des moyens pour la faire appliquer sans s’interroger sur son respect par les autres : je veux parler, d’un côté, des stationnements illicites et, de l’autre côté, du non-respect par un certain nombre de villes de leurs obligations résultant de la loi de 2000.

Environ 16 000 aires d’accueil prévues dans les schémas départementaux ne sont pas réalisées aujourd’hui. Il est difficile de soutenir que le schéma départemental a un sens tout en considérant que la non-réalisation de ces aires n’aura pas de conséquences.

Le groupe de l’UMP nous propose de nous saisir du sujet. Alors, profitons de l’occasion pour aborder l’ensemble du problème à partir de deux interrogations. D’une part, quel statut pour les Français itinérants ? D’autre part, comment faire respecter la loi, à la fois par les gens du voyage dans le cas de stationnements illicites dans les communes qui remplissent leurs engagements et par les collectivités au regard des obligations que leur fixe une loi votée il y a plus de treize ans ?

Or vous nous proposez de n’évoquer qu’un aspect des choses et c’est pourquoi, monsieur Hérisson, votre proposition de loi est déséquilibrée. Vous l’avez dit vous-même : il s’agit moins de faire une loi que de faire une annonce ! Moi, je pense que, sur un sujet aussi sensible, il faut travailler de façon équilibrée. Ce sera, je l’espère, le sens du débat que nous aurons aujourd’hui.

Vous avez évoqué le travail réalisé depuis plus de dix-huit mois au sein du ministère de l’intérieur et par Dominique Raimbourg sur cette question lourde, aux implications multiples. Je souhaite que le temps dont nous disposons nous permette d’avancer sur ces sujets.

Je reviendrai d’abord sur le statut des gens du voyage. Bohémiens, saltimbanques, forains et nomades, puis gens du voyage : les dénominations ont changé à travers le temps. Ce statut se fonde sur la loi du 16 juillet 1912 relative à l’exercice des activités ambulantes et la réglementation de la circulation des nomades, à l’origine des carnets anthropométriques qui ont eu pour conséquences les internements entre 1940 et 1946, mais aussi une très forte discrimination.

En 1969, les carnets anthropométriques ont été remplacés par des carnets et des livrets de circulation qui obligeaient leurs détenteurs, en fonction de leur statut professionnel, à pointer tous les trois ou six mois et qui leur attribuaient des situations totalement dérogatoires par rapport aux droits des citoyens français.

Il est heureux que la question prioritaire de constitutionnalité de 2012 ait eu pour effet la censure partielle de ces dispositions. Mais, comme le soulignait le préfet Hubert Derache, paraphrasant Aimé Césaire, « les voyageurs ont longtemps été considérés comme des Français entièrement à part, non comme des Français à part entière ».

Lorsque nous traitons de ce sujet, nous devons aussi nous pencher sur la question de la place et du sort que la République réserve aux gens du voyage, car ils sont aussi ses enfants.

En cette période difficile sur le plan économique, nous ne devons pas confondre intégration et assimilation. Chacun, quelles que soient ses spécificités, doit pouvoir trouver sa place dans la communauté nationale. L’enjeu de ce débat est de faire en sorte que cette intégration se passe correctement.

Lors de l’élection présidentielle de 2012, des Français n’avaient toujours pas le droit de voter s’ils n’étaient pas rattachés à une commune depuis plus de trois ans. Le saviez-vous, mes chers collègues ? Pour ma part, je ne l’ai appris que récemment. La question prioritaire de constitutionnalité a permis de mettre fin à cette situation hallucinante.

M. Pierre Hérisson. Partiellement !

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. Nous ne pouvons pas, à la fois, demander aux gens du voyage de respecter la loi et refuser de leur accorder les mêmes droits qu’à l’ensemble de nos concitoyens.

M. Claude Dilain,rapporteur pour avis. Très bien !

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. Trouver sa place dans la société, c’est un enjeu d’importance pour les gens du voyage. Nous devons y pourvoir en leur offrant l’égalité des droits. Et le Sénat s’honorerait aujourd’hui, en réponse à la présente proposition de loi, à voter, dès le début de la discussion des articles, l’abrogation de la loi de 1969.

S’agissant du stationnement, nous pourrions penser que la loi de 1969, certes discriminatoire, permet cependant de disposer d’éléments statistiques, par exemple sur l’effectif des gens du voyage en voie d’installation ou semi-sédentaires. Or, si l’on connaît le nombre exact de titres de circulation des personnes âgées de plus de seize ans – 313 545 en juin 2011 –, la Cour des comptes reconnaît dans son rapport sur le sujet que la situation est fort mal connue. On en est donc réduit à faire des estimations sur le nombre d’enfants ou les mouvements de ces Français itinérants.

En face de ces 313 545 titres de circulation, nous affichons un objectif qui est de créer 41 000 places dans les aires d’accueil. Je me dis que, même s’il existe d’autres solutions d’installation, le décalage est flagrant !

Selon les différents rapports relatifs à cette question, le nombre de Français itinérants est estimé entre 250 000 et 500 000. Cette estimation du simple au double a tout de même quelque chose d’étonnant ! Nous disposions pourtant d’outils qui nous auraient permis de pousser plus loin l’analyse de la situation. Du fait de ce défaut d’analyse précise, nous ne pouvons ni répondre de façon satisfaisante aux enjeux de scolarisation et d’accès aux soins, très importants pour cette population, ni différencier l’itinérance voulue et revendiquée de celle, subie, qui est liée à la précarité sociale.

Sur tous ces aspects, il est regrettable que nous ne disposions pas d’une meilleure connaissance statistique de cette population, de ses besoins et de leurs évolutions. Une fois encore, je m’interroge sur le décalage qui existe entre le nombre de titres de circulation, l’effectif estimé de gens du voyage et le nombre de places dans les aires d’accueil : comment assurer une fluidité de la circulation et un réel respect de la loi dans de telles conditions ?

La loi fondatrice du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage fixe le régime des conditions du séjour sur le territoire communal des personnes dont l’habitat traditionnel est constitué de résidences mobiles.

Cette loi confie aux communes la responsabilité de créer des aires d’accueil, attribue à celles qui la respectent des moyens renforcés pour lutter contre les stationnements illicites et investit l’État comme garant de cet équilibre, tout en lui imposant une contribution financière destinée à permettre aux communes de réaliser des emplacements.

Un schéma départemental établi sur la base d’un diagnostic des besoins et de l’offre existante prévoit les secteurs géographiques d’implantation des aires permanentes d’accueil et les communes qui doivent les accueillir.

Les communes de plus de 5 000 habitants doivent aménager une aire. Mais le schéma peut en identifier d’autres, soit parce qu’il apparaît nécessaire d’installer des emplacements dans une zone peu urbanisée, soit parce que, du fait d’un accord intercommunal, la réalisation d’une aire prévue sur le territoire d’une commune de plus de 5 000 habitants est transférée sur celui d’une autre commune.

Le schéma départemental, élaboré par le préfet et le président du conseil général, devait être approuvé conjointement dans les dix-huit mois de la publication de la loi du 5 juillet 2000, après avis du conseil municipal des communes concernées et de la commission départementale consultative des gens du voyage. Passé ce délai, il est approuvé par le seul préfet et doit être révisé tous les six ans.

Les communes inscrites au schéma peuvent, soit exercer elles-mêmes cette compétence, soit la transférer à l’intercommunalité dont elles sont membres – cette compétence est de plein droit pour les communautés urbaines et les métropoles –, soit la mettre en œuvre dans le cadre de conventions intercommunales, en contribuant financièrement à l’aménagement et à l’entretien des aires d’accueil.

Les communes inscrites au schéma disposaient d’un délai initial de deux ans pour réaliser les aires d’accueil. Ce délai a été prorogé de deux ans pour les communes ou EPCI ayant manifesté la volonté de se conformer à leurs obligations : localisation de l’aire, acquisition des terrains, lancement d’une procédure d’acquisition des terrains nécessaires, réalisation d’une étude préalable, autant de démarches qui exigent du temps. Ces collectivités ont bénéficié d’un délai supplémentaire jusqu’au 31 décembre 2008 si, au terme du précédent délai, elles n’avaient pas pu s’acquitter de leur engagement.

Les communes ou les EPCI peuvent gérer directement les aires ou en confier la gestion à une personne publique ou privée.

Malgré les moyens offerts par la loi, les schémas n’ont été que partiellement mis en œuvre, avec de fortes disparités régionales.

Au 31 décembre 2010, 52 % des aires d’accueil et 29,4 % des aires de grand passage étaient effectivement réalisées. En novembre 2013, les chiffres avaient tout de même progressé : 64 % pour les aires d’accueil, mais seulement 31,4 % pour les aires de grand passage. La moyenne de réalisation de ces aires s’établit aujourd’hui à 64 %.

De nombreux départements ont désormais dépassé le taux de 80 %, certains – l’Aube, l’Aveyron, le Cantal et quelques autres – atteignant même celui de 100 %. En revanche, l’Île-de-France, les Alpes-Maritimes, les Bouches-du-Rhône et l’Hérault affichent les plus bas taux de réalisation d’aires d’accueil. Pour expliquer ces mauvais chiffres, plusieurs explications peuvent être invoquées, parmi lesquelles les difficultés foncières.

Quoi qu’il en soit, la loi, votée voilà treize ans, n’est pas respectée : seuls deux tiers des objectifs sont atteints pour les aires d’accueil et un tiers pour les aires de grand passage.

Cela pose un problème aux communes qui ont respecté la loi…

M. Pierre Hérisson. Il ne faut pas les oublier !

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. … et qui constatent que celles ne la respectent pas ne sont pas sanctionnées.

Ne durcissons pas les relations entre les gens du voyage et les communes, en faisant comme si toutes les communes étaient vertueuses ! Ce n’est pas le cas.

L’ordre républicain doit s’appliquer et conduire à ce que la loi s’applique à tous, aux gens du voyage qui s’installent de manière illicite là où ils trouvent de la place, mais aussi aux communes, qu’il s’agit d’inciter à remplir leurs obligations.

Les mécanismes du respect des droits et devoirs, à l’évidence, ne fonctionnent pas. Ils doivent donc être revus. Tel est l’objet de la concertation qui est engagée depuis un an et demi. Nous aimerions que des dispositions en ce sens soient introduites dans cette proposition loi, qui a une vocation de sanction, comme l’indique son intitulé même. Or la seule sanction serait contre-productive par rapport au problème posé.

J’en viens aux conditions de financement des aires.

Afin d’obliger les communes à respecter leurs engagements, il est prévu que, si une commune ou un EPCI n’a pas satisfait à ses obligations à l’expiration des délais légaux et après une mise en demeure infructueuse par le préfet dans les trois mois, l’État peut alors acquérir les terrains nécessaires, réaliser les travaux d’aménagement et gérer les aires d’accueil au nom et pour le compte de la collectivité défaillante.

Force est toutefois de constater que, pour l’instant, cette procédure n’a pas été mise en œuvre. Il convient donc de réfléchir à des contraintes plus progressives visant à obliger les communes défaillantes à remplir leurs obligations.

S’agissant des obligations prévues par la loi de 2000, les maires des communes vertueuses disposent de prérogatives spécifiques en matière de stationnement illicite. Ils peuvent ainsi interdire le stationnement des résidences mobiles sur le territoire communal en dehors des aires d’accueil aménagées.

En cas de stationnement irrégulier, l’article 9 de la loi du 5 juillet 2000, modifié en 2007, organise une procédure encadrée d’évacuation administrative mise en œuvre par le préfet à la demande du maire, du propriétaire ou du titulaire du droit d’usage du terrain occupé, en cas d’atteinte à l’ordre public. Dans ce cas, le préfet met en demeure les occupants de quitter les lieux, à la condition que le stationnement porte atteinte à la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques. Il fixe alors un délai d’exécution qui ne peut être inférieur à vingt-quatre heures. Dans ce délai, le mis en demeure, le propriétaire ou le titulaire du droit d’usage saisit, s’il le souhaite, le tribunal administratif aux fins d’annulation de l’arrêté préfectoral, et ce recours est suspensif. Le juge statue dans les soixante-douze heures de sa saisine.

Si l’occupation se poursuit au-delà du terme fixé, sans que le tribunal soit saisi, le préfet peut procéder à l’évacuation forcée des résidences mobiles, sauf opposition du propriétaire ou du titulaire du droit d’usage du terrain dans le délai d’exécution de la mise en demeure. Dans ce cas, le préfet peut demander à celui-ci de prendre toutes les mesures nécessaires pour faire cesser l’atteinte à l’ordre public dans un délai qu’il fixe, sous peine d’une amende de 3 750 euros.

Ce dispositif peut être mis en œuvre par le préfet dans les communes non inscrites au schéma départemental.

Votre proposition de loi, monsieur Hérisson, vise à renforcer l’arsenal répressif du stationnement illicite des gens du voyage, en particulier par une accélération de la mise en œuvre de l’évacuation forcée des caravanes.

Il s’agit d’un problème sensible, notamment, je l’ai dit, pour les communes qui respectent leurs engagements, et il faut y répondre en veillant à assurer un certain équilibre.

Les cinq premiers articles de la proposition de loi initiale visent à renforcer l’efficacité des modalités de mise en œuvre prévues jusqu’à présent par le législateur pour lutter contre les occupations illicites, et non pas seulement, contrairement à ce que vous avez indiqué, monsieur Hérisson, contre les problèmes survenant lors des grands passages et des grands rassemblements, lesquels sont visés aux seuls articles 6 et 7.

L’article 1er tend à doubler les peines prévues pour réprimer le fait de s’installer en réunion en vue d’y établir une habitation, même temporaire, sur un terrain appartenant, soit à une commune ayant respecté ses obligations au regard du schéma départemental des aires d’accueil ou qui n’y est pas inscrite, soit à tout autre propriétaire sans autorisation de sa part. Ce délit est aujourd’hui sanctionné de six mois d’emprisonnement et d’une amende de 3 750 euros.

Les articles 2 à 5, d’une part, assouplissent les motifs fondant la mise en demeure par le préfet de quitter les lieux et, d’autre part, réduisent les délais entourant le recours contre cette mesure : la procédure pourrait être déclenchée en l’absence d’atteinte à la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques. Le délai d’exécution de la mise en demeure serait de vingt-quatre heures au plus. Celui-ci serait ramené à six heures en cas de récidive. En cas de recours contre la mise en demeure, le délai fixé au juge pour statuer serait abaissé de soixante-douze heures à quarante-huit heures.

On est fondé à se demander si tout cela est bien réaliste !

Les deux derniers articles visent à permettre une meilleure organisation des déplacements de grande ampleur.

L’article 6 confie à l’État la responsabilité du bon ordre des grands passages et des grands rassemblements occasionnels ou traditionnels des gens de voyage. Pourquoi pas ? Mais tel qu’il est rédigé, cet article ne concerne que les communes à police étatisée.

L’article 7 prévoit la signature, trois mois avant l’arrivée des caravanes, d’une convention entre les représentants des gens du voyage et le maire concerné, destinée à préciser les conditions d’occupation du terrain. Là encore, pourquoi pas ? Mais j’observe qu’aucun seuil n’est prévu : même s’il n’y a que dix caravanes, l’article s’applique.

Que dire de cette proposition de loi ? Je l’ai dit, le sujet est complexe puisqu’il touche aux questions du logement, de l’aménagement du territoire, de l’éducation, de l’accès à la santé.

Depuis dix-huit mois, toutes ces problématiques ont été étudiées avec attention, en particulier dans le rapport commandé au préfet Derache par le Premier ministre. Elles ont aussi fait l’objet d’une proposition de loi du député Dominique Raimbourg visant à apporter une réponse globale.

Ces dix-huit mois ont également été consacrés à la vérification d’un certain nombre d’informations. D’une certaine manière, vous avez été plus rapide que nous, monsieur Hérisson ! Mais votre proposition de loi ne tire pas tous les fruits de la concertation et du travail menés.

Je le répète, il faut équilibrer les exigences pour que la loi soit crédible. Il est donc important d’intégrer les gens du voyage dans le droit commun, mais aussi de trouver ensemble un dispositif équilibré, entre les contraintes imposées aux gens du voyage, la possibilité d’évacuer les terrains en cas d’occupation illicite dans les communes vertueuses et le pouvoir de substitution du préfet, une mesure qui n’a jamais été mise en œuvre.

J’ai essayé, en commission, de proposer un certain nombre d’aménagements afin d’équilibrer cette loi. Mais le refus qu’y a opposé une partie des membres de notre commission me contraint aujourd’hui à vous soumettre un texte de la commission qui reste malheureusement déséquilibré. J’espère que la séance nous permettra de réparer ce défaut.

L’article 1er de a proposition de loi initiale tendait à doubler le montant des sanctions prévues par le code pénal. Aujourd’hui, si l’occupation illicite est réprimée par une peine pouvant aller jusqu’à six mois d’emprisonnement et 3 750 euros d’amende, après mise en demeure de quitter les lieux, mais il y a très peu de condamnations : le rapport du député Didier Quentin souligne que les dispositions du code pénal sont actuellement utilisées plus pour menacer que pour sanctionner réellement. Il m’a donc semblé utile de supprimer l’article 1er, et la commission m’a suivi sur ce point.

L’article 2 visait à supprimer, d’une manière générale, la condition d’ordre public qui autorise la mise en demeure de quitter les lieux en cas de stationnement illicite. Or il existe en la matière une jurisprudence du Conseil constitutionnel qui fait obstacle à toute mesure de police administrative qui ne serait pas justifiée par la nécessité de sauvegarder l’ordre public. J’ai donc proposé que le préfet puisse passer outre cette condition s’il est en mesure de proposer des emplacements disponibles dans un rayon de 30 kilomètres autour de la commune concernée. La commission m’a suivi sur ce point également.

L’article 3 concerne le délai d’exécution de la mise en demeure. Actuellement, celui-ci ne peut être inférieur à vingt-quatre heures. Et vous proposez, monsieur Hérisson, qu’il ne puisse être supérieur à vingt-quatre heures ! Franchement, j’aimerais bien voir comment vous vous y prendriez, si vous étiez préfet, pour procéder à l’évacuation d’un terrain, quel qu’il soit, en moins de vingt-quatre heures !

Si la loi a simplement vocation à être déclarative, autant la faire en chantant ! Nous devons de rester dans le réel. Or la mesure que vous proposez n’est pas crédible ! Par conséquent, elle ne serait pas dissuasive.

En revanche, il m’a semblé que, si le terrain indûment occupé était tel que son évacuation serait difficile, et que le préfet avait donc besoin de temps, cela ne devait pas ouvrir un délai inconsidéré pour introduire un recours en annulation. C’est pourquoi il m’a paru plus équilibré, plus réaliste et donc plus utile de proposer que le recours en annulation ne puisse être introduit que dans un délai de quarante-huit heures à compter de la notification de la mise en demeure. Là encore, la commission m’a suivi.

Sur l’article 4, relatif à la récidive, je suis très réservé. En effet, il est difficile d’établir la réalité d’une récidive si, comme c’est en pratique le cas la plupart du temps, les mises en demeure ne sont pas nominatives. De plus, le délai de six heures envisagé pour l’exécution de la mise en demeure, en cas de récidive, ne serait manifestement pas opérationnel, pour les raisons que j’ai précédemment invoquées.

N’ayant pas eu la possibilité, lors de l’examen en commission, de présenter un amendement propre à corriger ce caractère non opérationnel, je serai amené à en défendre un tout à l’heure.

J’ai déjà dit quelques mots des articles 6 et 7.

En conclusion, je dirai que nous ne pouvons pas aborder ce sujet par petits morceaux ou en occultant une partie de ses aspects, car il renvoie à notre conception de la République, de la Nation et aussi de la fraternité.

Il n’existe pas de loi, monsieur Hérisson, qui soit en fait un communiqué de presse. Nous ne faisons pas ici des communiqués en direction des 500 000 élus de France ! Nous travaillons sur la loi et nous devons le faire sérieusement, en ayant le sens de l’État, mais aussi celui de l’équilibre, en ayant le souci d’intégrer les Français itinérants dans le droit commun et qui dote l’État des moyens de faire respecter la loi, les lois, toutes les lois.

La proposition de loi de Dominique Raimbourg a été élaborée dans cet esprit et c’est dans cette voie que nous devons nous efforcer d’avancer.

La mise en œuvre d’une politique publique de cette nature, dont dépend la place de centaines de milliers de Français dans la collectivité nationale, ne saurait souffrir une quelconque improvisation.

Nous devons nous libérer de tous les préjugés, de tous les raccourcis, de tous les amalgames, travailler dans la sérénité et non dans l’émotion, de manière à produire finalement une belle loi, représentant une avancée pour les uns et pour les autres. C’est ce que je vous propose de faire au cours des quatre prochaines heures. (Bravo ! et applaudissements sur les travées du groupe socialiste, du groupe CRC et du groupe écologiste.)

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