Exercice du droit d’éligibilité aux élections au Parlement européen pour les citoyens de l’Union résidant dans un État membre dont ils ne sont pas ressortissants

Mon intervention en séance le 3 décembre:

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale. Monsieur le président, madame la ministre déléguée, mes chers collègues, le Parlement européen, créé par le traité de Rome, a fait l’objet de plusieurs approfondissements démocratiques. Le premier d’entre eux, concrétisé en 1979, a permis l’élection de ses membres au suffrage universel.

La loi française qui fixe les dispositions relatives à l’élection au suffrage universel direct des représentants français au Parlement européen date, quant à elle, du 7 juillet 1977.

Le traité de Maastricht, donnant droit aux ressortissants européens vivant hors de leur pays d’origine de participer aux élections municipales et européennes dans leur pays de résidence, a également rendu plus concrète la citoyenneté européenne. Cette mesure phare a permis d’établir en France, pour la première fois, la citoyenneté de résidence.

Le droit de vote et d’éligibilité des citoyens européens aux élections au Parlement européen pour les citoyens de l’Union résidant dans un État membre dont ils ne sont pas ressortissants trouve donc son origine dans le traité sur l’Union européenne signé à Maastricht le 7 février 1992 et dans la directive 93/109/CE du Conseil du 6 décembre 1993, transposée par la loi n° 94-104 du 5 février 1994 modifiant la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l’élection des représentants au Parlement européen.

Lors de l’examen de ce projet de loi par notre Haute Assemblée, en 1994, le rapporteur, notre ancien collègue Pierre Fauchon, soulignait que, pour la première fois, des non-nationaux pourraient participer en France à des élections politiques. Il y voyait « la première manifestation tangible de cette ″ citoyenneté de l’Union ″ instituée par le traité de Maastricht ». C’était aussi la première fois que nous instaurions en France une citoyenneté de résidence distincte de la citoyenneté liée à la nationalité.

Le cadre de l’élection des députés européens a d’abord été défini par le traité de Rome.

L’article 138 de ce traité ambitieux prévoyait la mise en œuvre d’une « procédure uniforme » dans l’ensemble des pays de l’Union pour l’élection des membres du Parlement européen.

Or l’Acte du 20 septembre 1976 instaure un socle minimal commun de règles relatives à l’élection des représentants au Parlement européen. Celles-ci concernent la durée du mandat, les caractéristiques du vote – égalité, secret, universalité –, et le mode de scrutin, lequel est systématiquement proportionnel depuis l’abandon par le Royaume-Uni du scrutin majoritaire.

En revanche, toutes les autres règles relèvent de la législation de chaque État membre : la fixation du jour du scrutin ; la durée du scrutin ; le nombre maximal de tours ; les modalités de fixation du nombre et des limites des circonscriptions d’élection ; le financement de la campagne électorale… À cet égard, on observe encore aujourd’hui des choses étonnantes. Un ressortissant communautaire peut ainsi avoir le droit de voter et de se porter candidat dans un pays, sans pour autant pouvoir participer au financement de la campagne électorale, lequel financement est réservé exclusivement, dans certains pays, aux nationaux.

Relèvent également de la législation de chaque État membre les règles relatives à l’âge minimal pour voter – il est de dix-huit ans partout en Europe, sauf en Autriche – ou pour déposer sa candidature, et celles qui sont relatives à la définition du corps électoral, notamment au statut des nationaux expatriés, ou à la méthode de composition des listes électorales.

Dans tous ces cas, les législations nationales sont parfois contradictoires.

Ainsi, en Belgique, la notion de vote obligatoire, qui s’applique a priori à l’ensemble des résidents de ce pays, entre en contradiction, tout au moins en partie, avec la possibilité dont disposent les ressortissants français vivant en Belgique de voter – ce sera à nouveau le cas lors des prochaines élections européennes – dans les locaux de l’ambassade et du consulat.

Enfin, même si le scrutin est proportionnel partout dans l’Union, les modes de calcul peuvent différer. Par exemple, dans certains pays, on vote par circonscription. Dans d’autres, qui connaissent un système de vote préférentiel, les listes peuvent être « réorientées », recomposées.

Quelles sont les modalités actuelles de candidature pour les candidats non français ?

Pour déposer une candidature, il est possible de présenter une liste collective. Jusqu’à présent, le candidat non français devait obligatoirement fournir une attestation des autorités compétentes de l’État dont il avait la nationalité certifiant qu’il n’était pas déchu du droit d’éligibilité dans cet État, ou qu’une telle déchéance n’était pas connue desdites autorités. Cela peut paraître normal, mais l’Europe, c’est tous les jours un apprentissage de la diversité…

En France, l’État contrôle l’éligibilité ; pour autant, ce n’est pas le cas partout en Europe. En 2004, plusieurs ressortissants communautaires désireux de se présenter sur des listes françaises n’ont pu le faire, car ils n’étaient pas en mesure de fournir cette attestation. Dans leur pays d’origine, en effet, la tenue des listes électorales et la détermination de l’éligibilité relevaient des collectivités locales.

Pour faciliter ces candidatures, il a donc fallu revoir la directive de 1993. Telle est la raison d’être du projet de loi que nous examinons aujourd’hui.

Vous l’avez souligné, madame la ministre, il fallait éviter que ne se reproduise la situation de 2004, lorsque ces ressortissants désireux de se présenter en France ont dû retirer leur candidature, faute de pouvoir fournir le certificat d’éligibilité. D’une certaine manière, en effet, cela contrevient à l’esprit du traité de Maastricht.

Il était donc indispensable de faire évoluer le droit, et c’est ce qui fut fait avec la nouvelle directive de 2012, pour l’instant transposée par trois pays : les Pays-Bas, l’Irlande et la Finlande.

Les élections devant se tenir à la fin de mai 2014, la France se doit d’être irréprochable de ce point de vue. C’est la raison pour laquelle je vous proposerai d’adopter le présent projet de loi.

Mme la ministre a d’ores et déjà présenté de façon exhaustive ce texte, dont je ne ferai que reprendre les dispositions essentielles.

L’attestation délivrée par l’État d’origine, que le candidat ne peut pas toujours obtenir, compte tenu de l’organisation administrative de certains pays, est remplacée par une déclaration sur l’honneur.

Une procédure d’échange d’informations entre l’État d’origine et celui de résidence est mise en place afin de pouvoir vérifier, à la suite de la déclaration sur l’honneur, que le candidat n’est pas inéligible dans son pays d’origine. Au cas où la personne est inéligible, on pourra procéder à son remplacement sur la liste, si toutefois le délai limite de dépôt des candidatures n’est pas dépassé. Si la personne inéligible a déjà été élue, il sera possible de la déchoir de son mandat par décret.

Par voie de conséquence, le délai limite de dépôt des candidatures de l’ensemble de la liste est avancé d’une semaine, et le délai maximal pour la délivrance du récépissé définitif de dépôt est allongé de deux jours, de manière à permettre les échanges d’informations.

Le présent texte a été adopté par l’Assemblée nationale le 31 octobre 2013 à l’unanimité, après deux modifications adoptées par la commission des lois de l’Assemblée nationale sur l’initiative de son rapporteur, Pascal Popelin.

À l’occasion de ce débat, nous aurions pu évoquer la proposition de loi du groupe du RDSE sur la mise en place de listes nationales,…

M. Jean-Michel Baylet. On va en parler !

M. Jean-Yves Leconte,rapporteur. … ou la proposition de loi de M. del Picchia relative au vote électronique pour les Français de l’étranger, dont les suffrages sont décomptés au sein de la circonscription d’Île-de-France.

Nous aurions également pu parler de la loi de mai 2011 qui rétablit le droit, pour les Français de l’étranger résidant hors de l’Union européenne, de participer à l’élection de leurs représentants au Parlement européen, un droit dont ils ont été privés en 2004 et en 2009.

Toutefois, divers problèmes se posent.

La loi du 7 juillet 1977 relative à l’élection des représentants au Parlement européen dispose en son article 2 : « Toutefois, les électeurs français résidant dans un autre État de l’Union européenne ne participent pas au scrutin en France, ni à celui organisé dans les conditions prévues à l’article 23 de la présente loi, s’ils ont été admis à exercer leur droit de vote pour l’élection des représentants au Parlement européen de leur État de résidence. » Cela vise, en d’autres termes, ceux qui sont effectivement inscrits sur une liste.

Mais, là encore, l’Europe est l’école de la diversité. En France, il est possible de s’inscrire sur les listes électorales jusqu’au 31 décembre de l’année précédant l’élection. Or, on observe que, dans de nombreux pays de l’Union européenne, les électeurs peuvent continuer à s’inscrire jusqu’à trente jours avant la date de l’élection. Il n’est donc pas toujours possible de procéder à des vérifications, comme on le fait en France grâce à l’INSEE avant la publication des listes…

C’est le moment pour moi de rappeler les termes de l’article 2-8 de la loi du 7 juillet 1977 : « Sera punie des peines prévues à l’article L. 92 du code électoral toute personne qui aura profité d’une inscription multiple pour voter plus d’une fois lors du même scrutin pour l’élection au Parlement européen. » Il nous faudra lancer une campagne d’information pour que l’ensemble de nos concitoyens connaissent, au minimum, cette disposition et soient mieux informés en la matière.

Mais, au-delà, permettez-moi, mes chers collègues, de vous faire part de quelques réflexions.

Pour l’avoir pratiqué à plusieurs reprises à l’occasion d’élections municipales et européennes, je sais combien le vote des Français de l’étranger dans leur pays de résidence est un facteur d’intégration. (M. Yves Pozzo di Borgo applaudit.) Vous l’avez dit, madame la ministre, c’est le moment où le citoyen européen témoigne de son sentiment d’appartenance à une communauté.

Nous avons eu, voilà un peu plus de deux ans, un débat sur le vote des étrangers aux élections municipales. Je suis convaincu – et je parle d’expérience – que cette participation est un facteur essentiel d’intégration. Sur quelque travée que nous siégions, nous devrions la promouvoir davantage.

Enfin, le Parlement européen joue un rôle de plus en plus essentiel dans le contrôle de l’ensemble des politiques que nous avons choisi de mettre en commun et de tous les partages de souveraineté décidés en faveur des institutions européennes. Pour mener à bien cette mission, le Parlement européen doit jouir de la plus grande légitimité et donc représenter l’ensemble des citoyens, ce qui suppose non seulement qu’il soit élu par l’ensemble des citoyens européens, mais aussi qu’il laisse lui-même davantage de place au débat politique et s’en donne plus les moyens.

Je souligne d’ailleurs, pour l’avoir constaté personnellement, que le Parlement européen est un lieu privilégié d’échanges entre des cultures politiques diverses, entre de partis qui, se disant de droite ou de gauche au sein des pays de l’Union, relèvent tous d’une histoire bien différente, ce qui peut expliquer des réflexes bien différents, aussi. Ces échanges permettent de construire réellement l’Europe, de manière transnationale.

Les élections de 2014 devront être un moment essentiel de débat. Pour les fédéralistes, le Parlement européen est le cœur du contrôle démocratique et de la construction européenne. Je me satisfais, à cet égard, que ce projet de loi en facilite l’accès à tous ceux qui, profitant de la citoyenneté européenne, ont choisi de vivre une partie de leur vie loin de leur pays d’origine.

En ce qui concerne l’ensemble des ressortissants de l’Union européenne vivant en dehors de leur pays d’origine, je me dois de faire un autre constat.

Un Allemand ou un Britannique qui réside hors de l’Union n’est pas en mesure d’être représenté au Parlement européen, faute de pouvoir participer à ces élections. Un Italien, un Polonais ou un Français peuvent, quant à eux, être représentés, mais selon des modalités différentes.

Il serait temps de donner aux citoyens européens qui vivent en dehors de l’Union, quels que soient leur nationalité et leur lieu de résidence, le droit de voter là où ils vivent et d’exprimer de manière transnationale leur choix au Parlement européen et, ce faisant, leur vision de l’avenir européen. On pourrait ainsi mettre en place un système de quota de sièges, propre à chaque pays.

La possibilité de créer une liste transnationale serait une mesure symbolique forte. En outre, ce serait une façon de savoir comment l’Europe est perçue de l’extérieur, ces nouveaux élus étant l’équivalent des parlementaires représentant les Français établis hors de France à l’Assemblée nationale et au Sénat.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, pour favoriser les candidatures européennes aux élections qui auront lieu au mois de mai prochain, il est indispensable de transcrire cette directive européenne le plus rapidement possible. Il est donc préférable de ne pas chercher à retenir toutes les autres bonnes idées que nous pourrions être amenés à formuler à l’occasion de ce débat.

Cette transposition est une garantie pour les candidats : ils pourront se présenter à ces élections sans connaître les difficultés constatées aujourd’hui pour obtenir l’attestation. C’est une garantie également pour les listes en cours de constitution au sein des partis politiques. Si la transcription de cette directive européenne arrive trop tard, il sera bien compliqué de la mettre en œuvre.

Cette transcription apportera également plus de lisibilité. Les dispositions prévues permettent de rapprocher les conditions d’éligibilité au Parlement européen de celles qui sont imposées aux ressortissants communautaires pour les élections municipales.

Simplification et lisibilité sont donc au cœur de la présente démarche. C’est la raison pour laquelle la commission, à l’unanimité, recommande à la Haute Assemblée l’adoption de ce projet de loi. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe écologiste, ainsi que sur certaines travées de l’UMP. – M. le président de la commission des lois applaudit également.)

Parole sur l’article 7 du Projet de loi:

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. Je voudrais réagir aux propos de Robert del Picchia. Ce qu’il a dit dans la première partie de son intervention est exact : les Français résidant hors de France installés dans un État membre de l’Union européenne sont à l’avant-garde de la citoyenneté européenne, puisqu’ils la font vivre. Je crois que, contrairement à ce qui a pu être dit, ils s’honorent de participer aux élections dans leur pays de résidence. J’ai évoqué leur action tout à l’heure ; nous y tenons beaucoup, parce qu’elle participe à la construction de la citoyenneté européenne, comme l’a souligné Jean-Michel Baylet.

La citoyenneté européenne ne s’oppose pas à l’appartenance à une communauté nationale : elle en est le prolongement. Il faut développer cette citoyenneté ; c’est l’un des objectifs de ce projet de loi.

J’en viens à la seconde partie de l’intervention de Robert del Picchia. Il s’agit d’une vraie interrogation ; j’ai d’ailleurs abordé cette question lors de la discussion générale. Je suis d’accord : il existe un risque de double vote. Cette pratique de la double inscription est prohibée. La loi du 7 juillet 1977 la punit d’un emprisonnement de six mois à deux ans et d’une amende de 15 000 euros.

La difficulté tient aux modalités de vérification des listes électorales, qui varient selon les pays. En France, les listes électorales sont vérifiées après le 31 décembre, ce qui permet de s’assurer qu’il n’existe pas de double inscription, mais, dans certains pays – je l’ai moi-même constaté –, on peut s’inscrire sur les listes électorales jusqu’à trente jours avant l’élection. Les autorités n’ont alors pas le temps de vérifier les listes électorales.

Aux termes de la loi de 2011, les Français résidant hors de France installés dans un État membre de l’Union européenne ont deux possibilités d’exprimer leur choix. Ils doivent absolument être conscients qu’ils ne peuvent en utiliser qu’une seule, sous peine d’encourir les sanctions que je viens d’indiquer. Quand un Français est inscrit sur les listes électorales de son pays de résidence, il ne devrait pas pouvoir voter en France. Cependant, je ne suis pas sûr que le ministère de l’intérieur ait les outils pour s’assurer que cette règle est respectée.

En tout cas, la loi est précise et claire : on n’a pas le droit de profiter d’une inscription double pour voter plus d’une fois.

Examen de mon  rapport et du texte proposé de la commission

13 novembre 2013

La commission examine le rapport de M. Jean-Yves Leconte et le texte qu’elle propose pour le projet de loi n° 118 (2013-2014), transposant la directive 2013/1/UE du Conseil du 20 décembre 2012 modifiant la directive 93/109/CE en ce qui concerne certaines modalités de l’exercice du droit d’éligibilité aux élections au Parlement européen pour les citoyens de l’Union résidant dans un État membre dont ils ne sont pas ressortissants (procédure accélérée).

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. – Les citoyens européens peuvent participer aux élections européennes et municipales depuis le traité de Maastricht, ce que la directive du 6 décembre 1993, transposée par la loi du 5 février 1994, a concrétisé pour les élections européennes. Le rapporteur de cette loi, notre ancien collègue Pierre Fauchon, y voyait la première consécration d’un droit de vote à des non-nationaux sur le territoire français et la première manifestation tangible de la citoyenneté de l’Union instituée par le traité.

À l’origine, le traité de Rome prévoyait une « procédure uniforme » pour les élections européennes au suffrage universel direct depuis l’acte de 1976, mais elles ne sont encore régies que par un socle minimal de règles communes : durée du mandat, caractéristiques du vote et, depuis 2002, scrutin proportionnel. Les autres règles relèvent de la législation des État membres : jour du scrutin, nombre maximal de tours, fixation du nombre et des limites des circonscriptions, financement de la campagne électorale, âge minimal pour voter ou déposer sa candidature, définition du corps électoral – contrairement aux Polonais ou aux Français, les Britanniques résidant dans un pays non membre de l’Union n’ont ainsi pas le droit de vote.

Chez nous, les candidats non Français doivent déposer une « attestation des autorités compétentes de l’État dont il a la nationalité certifiant qu’il n’est pas déchu du droit d’éligibilité dans cet État ou qu’une telle déchéance n’est pas connue desdites autorités. » La France fait une application rigoureuse de la directive, ce qui aboutit à des situations aberrantes dans lesquelles la France exige du candidat une attestation de son État, alors que, dans ce pays, c’est la collectivité territoriale qui est compétente pour l’établissement des listes électorales. Si, en 2009, 15 candidats non européens se sont présentés sans encombre, un certain nombre en 2004 se sont vu refuser la candidature à cause de justificatifs jugés insuffisants.

Partant de ce constat, la directive du 20 décembre 2012 facilite l’exercice du droit d’éligibilité. Le délai pour la transposer s’achève au 28 janvier 2014 ; trois États (Pays-Bas, Irlande, Finlande) s’en sont déjà acquittés. Le projet de loi dont l’objet se limite à cette transposition remplace l’attestation par une déclaration sur l’honneur, met en place une procédure d’échanges d’informations entre l’État de résidence et l’État d’origine, qui doit répondre dans le délai de cinq jours ouvrables, et prévoit deux mesures de conséquence : le candidat peut être écarté avant l’élection par le ministre de l’intérieur s’il est inéligible et remplacé par les autres candidats de la liste si le délai limite de dépôt des candidatures n’est pas expiré ; après l’élection, le candidat est déchu de son mandat par décret. Par coordination, le projet de loi avance d’une semaine le délai de dépôt des candidatures et allonge de deux jours celui de remise du récépissé définitif de dépôt.

L’Assemblée nationale a adopté ce texte à l’unanimité le 31 octobre 2013, avec deux modifications adoptées en commission à l’initiative du rapporteur, Pascal Popelin. Ce texte rapproche à bon droit les formalités requises pour les élections européennes et municipales. Compte tenu de la date prévue des prochaines élections européennes auxquelles ces modifications s’appliqueront, l’adoption conforme du texte me semble souhaitable.

M. Alain Richard. – Je suis tout prêt à suivre le rapporteur. Toutefois, si une inéligibilité est constatée juste avant les élections, la désignation du remplaçant dans des délais très courts par l’ensemble de la liste me semble difficile. La tête de liste ne devrait-elle pas plutôt s’en charger ?

M. Philippe Bas. – Absolument !

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. – Le texte reprend la formule applicable en cas de décès d’un candidat avant la clôture du dépôt des candidatures. Votre observation est judicieuse. J’attire votre attention que si vous portez cet amendement en séance et qu’il est adopté, le texte ne sera pas adopté conforme, ce qui occasionnerait une commission mixte paritaire.

Le projet de loi est adopté sans modification.

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