Projet de loi constitutionnelle
 portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature

Mon intervention dans la discussion générale au Sénat le 3 juillet.

Monsieur le Président, Madame la ministre, Monsieur le Rapporteur, Mesdames et Messieurs,

Notre assemblée examine deux textes majeurs qui confirment les engagements pris, le 18 janvier dernier à l’occasion de la rentrée solennelle de la Cour de Cassation, par le Président de la République, garant constitutionnel de l’indépendance de la justice.

Le Président de la République citait d’abord Montesquieu :

« Tout serait perdu si le même homme, ou le même corps, exerçait ces trois pouvoirs : celui de faire des lois, celui d’exécuter les résolutions publiques, et celui de juger les crimes ou les différends des particuliers ».

Et le Président ajoutait :

« Il n’y a pas de justice sans indépendance des juges. Il ne suffit pas d’être une femme ou un homme libre pour rendre la justice. Il faut apparaître comme tel aux yeux de tous. ».

C’est le sens de la réforme qui nous est proposée.

Je me concentrerai dans mon propos sur le texte constitutionnel portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature.

Madame La garde des sceaux et notre rapporteur nous ont présenté tout à la fois la philosophie et les enjeux de cette réforme, mais également son contenu technique.

Depuis son apparition avec la loi du 30 août 1883, le Conseil supérieur de la magistrature n’a connu que de très rares réformes. La révision constitutionnelle importante de 1993 a mis fin au rôle exclusif de nomination du Président de la République. Celle de 2008 a mis fin à la Présidence du CSM par le Président de la République.

Souvenons-nous de l’enterrement de la réforme de 1998. Alors même que les conclusions de la commission ad hoc présidée par le premier Président de la Cour de Cassation d’alors, M. Pierre Truche, avaient été reprises dans un projet de loi constitutionnelle où les deux chambres, Assemblée Nationale et Sénat, pourtant alors de couleurs politiques différentes, étaient parvenues à un texte commun qui prévoyait un avis conforme pour les nominations de tous les magistrats du parquet. Le Président Chirac avait annulé la convocation du Congrès prévue en janvier 2000.

La réforme de 2008, quant à elle, même si elle ne s’inscrivait pas totalement dans la logique de la réforme avortée de 1998, et si elle n’en reprenait pas toutes les ambitions, malgré à l’époque les efforts de notre assemblée et du Président d’alors de notre commission des lois Jean-Jacques Hyest, a marqué aussi une avancée.

Ceci même si elle fût faite dans d’une période où le pouvoir exécutif n’hésitait pas à exprimer sa défiance envers les magistrats, présentés non pas comme les acteurs de la justice, mais comme un obstacle à la défense des droits des victimes.

Chacun a en mémoire la phrase du Président de la République de l’époque comparant les magistrats à des «petits pois ayant la même couleur, le même gabarit et la même absence de saveur ». La nomination de M. Mercier a ensuite modifié l’ambiance, mais nous sommes revenus à ce que nous avions prévu en 1999.

L’indépendance de la justice est pourtant au cœur du pacte républicain.

Cette indépendance ne doit pas être juste le fruit d’un comportement vertueux du pouvoir exécutif, mais bénéficier de garanties constitutionnelles. C’est à cette condition que le soupçon de collusion sera écarté et que la confiance en la justice sera maximale.

L’article 6 de la Convention européenne rappelle l’exigence de garantir le droit fondamental pour chaque citoyen de voir son cas jugé équitablement sur le seul fondement de cette application du droit. Cette exigence fonde le principe selon lequel les magistrats doivent être indépendants.

L’essentiel de la réforme proposée, avec deux propositions majeures, c’est :

1./ le renforcement des compétences du CSM qui témoignera fortement de l’indépendance de la justice et offre des garanties constitutionnelles nouvelles en la matière.

2./ le nouveau mode de désignation du CSM

Je vais donc m’attacher à ces deux points :

Le renforcement des compétences

La nomination des procureurs par le gouvernement se fera désormais sur l’avis conforme du CSM. Cette disposition permettra de protéger leur indépendance. Avec cette disposition, les critiques qui avaient été émises sur le « bien-nommé » procureur Courroye, n’auront plus lieu d’être et c’est l’image de la justice, la confiance que les citoyens ont en elle, qui sera réhabilité.

Cette indépendance de la justice, c’est d’abord en raison de l’étendue nouvelle des pouvoirs du CSM en matière de nomination qu’elle est garantie :

–  suppression de l’avis simple pour la nomination des parquetiers,

–  mais aussi en matière disciplinaire, puisque ce sont les décisions et plus 
les propositions de résolutions qui seront rédigées par le CSM.

Ainsi, avec ces nouvelles garanties sur les nominations des magistrats, de leurs carrières,  et les compétences disciplinaires envers ces mêmes magistrats, la fin –inscrite dans la loi – des instructions individuelles, et la transparence des instructions générales, c’est l’ensemble des relations exécutifs-parquets qui sont revisitées offrant des garanties robustes à l’indépendance de la justice tout en affirmant la capacité d’orientation politique du Garde des Sceaux en matière pénale. .

La composition du CSM.

Tout d’abord la question de l’équilibre entre membres magistrats et non magistrats. La parité des membres entre les magistrats d’une part et les personnalités qualifiées dites «laïques » de l’autre, adoptée par nos collègues de l’Assemblée nationale doit être saluée car elle nous assure enfin une conformité du droit français avec la plupart des pays européens, tout en maintenant un juste équilibre. Robert Badinter disait à l’occasion de la précédente réforme constitutionnelle du CSM en 2008 : « Depuis des décennies, nous sommes à la recherche de formules permettant d’éviter deux écueils, le corporatisme et la politisation. La réponse tient en un mot : parité. Il convient d’assurer, au sein de chaque formation du Conseil supérieur de la magistrature, la parité entre magistrats et personnalités extérieures » (séance du 24 juin 2008).

Cette parité magistrats/laïcs sera d’ailleurs conjuguée à la parité homme/femme prévue au sein du collège des personnalités qualifiées grâce à un amendement notre collègue député Sergio Coronado.

Je saisis l’occasion pour saluer le travail de Jean-Pierre Michel qui au travers des propositions qui ont été faites et adoptées en commission, a essayé de réunir autour du mouvement de décorporatisation, de dépolitisation et de renforcement des compétences du CSM, un consensus permettant de témoigner que la justice est rendue « Au nom du peuple Français ».

C’est « Au nom du peuple Français » qu’il faut aussi soutenir l’idée que le collège qui aura la responsabilité de la nomination des personnalités qualifiées, non magistrat, siégeant au CSM comporte des représentants du Président de la République, du Président du Sénat et de celui de l’Assemblée Nationale. Mais ces nominations, pour être validées devront être approuvées par 3/5ème des voix dans les commissions des Lois des deux assemblées parlementaires. Cette proposition est une avancée significative, qui va beaucoup plus loin que le rôle qui a été dévolu aux commissions parlementaires à l’occasion des validations de nominations importantes par la réforme constitutionnelle de 2008, puisque jusqu’à présent ce n’est pas 3/5ème des voix pour une nomination qu’il fallait réunir. Il fallait juste éviter d’avoir 3/5ème des voix contre. Eh bien pour le CSM, une exception sera faite. Et j’espère que d’autres, bientôt suivront…

Cette avancée dans le rôle du Parlement pour la ratification de nomination est significative. Elle souligne l’exigence de qualité pour chaque personne proposée à une nomination au CSM. Le passage de chaque nomination de manière individuelle permet d’échapper à un partage des postes, issu d’un quelconque marchandage.

Certains ont souligné le risque de blocage que pourrait engendrer une exigence d’une majorité des 3/5ème. Le risque existe en partie, mais il faut ici croire dans la maturité de nos institutions.

Et notre rapporteur a prévu des dispositions permettant d’éviter tout éventuel blocage dans les nominations ? Blocage susceptible d’invalider la capacité d’un CSM incomplet à rendre des décisions.

L’indépendance de la justice. C’est une valeur européenne. La Cour européenne des droits de l’homme a plusieurs fois signifié que les procureurs, trop dépendants du pouvoir exécutif, comme en France jusqu’à présent, ne pouvaient être considérés comme une autorité judiciaire. Le conseil constitutionnel a ainsi émis, en mai 2011, sur les capacités d’action des procureurs.

Si nous ne revoyons pas notre architecture juridique, nous nous trouverons un jour ou l’autre devant des contraintes juridiques qui bloqueront la capacité de la justice à enquêter et à prendre des décisions. Nous ne pouvons pas nous permettre d’entrer dans une telle impasse. Nous avons impérativement besoin de cette réforme, il en va de l’autorité de l’Etat. De celle de la justice.

L’indépendance de la justice. Elle est aussi de plus en plus indispensable dans le monde moderne.

Dans un monde où l’information circule à la vitesse de la lumière. Où face aux menaces qui se lèvent, que ce soit le terrorisme qui met en péril la sécurité de chacun ou la délinquance financière qui attaque la viabilité des opérateurs économiques qui respectent les règles du jeux, une délinquance financière qui remet en cause la souveraineté des Etats et attaque leur cohésion sociale, il nous faut de nouveaux outils pour mener les investigations et les enquêtes qui s’imposent.

Ces nouveaux outils, mes chers collègues, s’ils ne s’accompagnent pas du respect toujours accru de l’indépendance de la justice, risquent de devenir rapidement susceptibles de menacer les libertés et la démocratie et d’être le ferment de nouveaux totalitarismes.

Le projet de loi sur la lutte contre la fraude fiscale et la création du procureur financiers sont indispensables, mes chers collègues. Mais notre rôle de protecteur des libertés individuelles et de vigie de la séparation des pouvoirs impose auparavant de voter ce texte.

L’indépendance de la justice. Je pense aussi à la discussion que nous avons eue il y a quelques mois sur le monopole du parquet, à l’occasion d’une proposition de loi du Président de notre commission des Lois, Jean-Pierre Sueur, sur la compétence des tribunaux Français pour des crimes relevant de la cours pénale internationale. Et bien pour que le monopole du parquet soit acceptable, mais aussi pour que l’indépendance de notre justice soit suffisamment évidente pour que les décisions qu’elle serait amenée à prendre ne pèsent pas sur notre diplomatie, il convient aujourd’hui d’accepter ce texte qui constitue une garantie constitutionnelle claire de l’indépendance de la justice.

On mesure donc que, sous l’apparence d’un projet de loi constitutionnelle technique, la réforme du Conseil supérieur de la magistrature s’inscrit au cœur même de notre pacte républicain et de l’équilibre de nos institutions.

L’indépendance de la justice, ce n’est pas la seule chose indispensable pour réconcilier la justice avec les citoyens : l’accès aux droits, la lisibilité des procédures, la rapidité des procédures sont aussi des chantiers indispensables. Chacun doit avoir le sentiment l’assurance que la justice est là pour le protéger. Sans cela, c’est la République qui se dérobe.

Mais l’indépendance de la justice, à travers elle, les enjeux en termes de droit européens, de sécurité, de souveraineté, de démocratie, de droits de l’homme qu’elle porte, justifie aujourd’hui un débat au sein de notre Haute Assemblée sans aucun a priori. Un débat qui doit nous conduire, ensemble, à voter ce projet de loi, après l’avoir enrichi grâce à l’ensemble de nos réflexions et en premier lieu à celles de notre rapporteur, Jean-Pierre Michel, afin qu’aussi vite que possible nous puissions nous retrouver en congrès pour donner, par cette réforme du CSM, les garanties d’indépendance de la justice qui sont aujourd’hui indispensables à notre pays. Trouvons donc ensemble les voix du compromis. Il en va de la défense des valeurs républicaines car ces valeurs, il faut les faire vivre, il faut les conjuguer aux exigences du XXIème siècle.

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