Cour Pénale internationale

Le Sénat a examiné une proposition de loi visant à élargir la compétence territoriale des tribunaux français

Monsieur le Président, Madame la Ministre, Mes chers Collègues,

La proposition de loi que nous examinons aujourd’hui marque l’aboutissement d’une importante réflexion sur la capacité de nos juridictions à exercer une compétence sur les crimes de guerre et les crimes contre l’humanité. Cette réflexion s’inscrit dans la continuité de la Convention de Rome signée en juillet 1998, entrée en vigueur le 1er juillet 2002 et qui instaure la Cour Pénale Internationale.

Le Tribunal de Nuremberg d’abord, le Tribunal Pénal International pour l’ex-Yougoslavie et le Tribunal Pénal International pour le Rwanda ensuite, la Cour Pénale Internationale aujourd’hui, ont répondu et répondent à des attentes bien précises : juger les instigateurs, les « têtes pensantes » de ces crimes imprescriptibles.

Dire la justice au niveau international, c’est une nécessité qui est due aux victimes, une exigence pour la dignité de leurs survivants, un impératif face à l’histoire.

Malgré les nombreux procès d’initiateurs du génocide arménien, l’absence d’une justice internationale à cette époque constitue encore aujourd’hui une atteinte à l’intégrité des victimes ainsi qu’à la construction d’une mémoire partagée. Ce facteur de tensions pèse lourdement sur tous ceux qui furent impliqués dans cette tragédie, qui s’en sentent solidaires. C’est un obstacle au dialogue, préalable à toute réconciliation.

Comme l’ont tout d’abord bien montré des films comme « Shoah », puis au cours du temps le travail d’ONG défendant l’ingérence humanitaire et les droits de l’homme, et les témoignages des victimes, les crimes de guerre et les crimes contre l’humanité reposent sur toute une chaîne d’intermédiaires, de petites mains qui rendent l’inimaginable possible : pour que justice soit véritablement rendue à la victime, c’est non seulement l’instigateur du crime qui doit être jugé, mais aussi ceux qui le commettent et qui par leurs comportements, leurs réactions, font passer dans l’univers du réel l’horreur de la pensée.

Il était donc important que la saisine des juridictions de droit commun soit elle-aussi effective pour poursuivre de supposés auteurs de crimes d’exception.

C’est important de le faire ;

c’est essentiel de le faire savoir pour que cette évolution ne soit pas juste la mise en œuvre de la justice, mais qu’elle puisse avoir un effet dissuasif, un effet pédagogique, un effet préventif auprès des personnes en situation de recevoir des ordres dont les conséquences seraient un crime de guerre, un crime contre l’humanité.

A la suite de la ratification de la Convention de Rome, la France s’est progressivement dotée d’instruments juridiques nécessaires pour sa bonne application et participer de la sorte au bon fonctionnement de la Cour Pénale Internationale : d’abord une révision constitutionnelle en juillet 1999 a reconnu la juridiction de la CPI ; puis deux lois, l’une de 2002 et l’autre de 2010, ont précisé les modalités de coopération entre la justice française et la CPI.

Cela a nécessité une définition des critères qui permettent à notre justice de poursuivre à la fois les maîtres d’œuvre présumés de ces crimes -compétence naturellement dévolue à la Cour Pénale Internationale- et leurs exécutants, ce qui relève d’une décision souveraine de notre part, de notre Parlement, dans le prolongement de nos engagements de défense des droits de l’homme, de combat sans merci contre leur violation, en donnant à nos tribunaux la compétence de poursuivre les auteurs de tels crimes.

Le cumul des conditions posées par la loi du 9 aout 2010 pour permettre au juge français de poursuivre des auteurs de crimes contre l’humanité, de crimes de génocide et de crimes de guerre ne permet pas dans la réalité un mouvement de l’action publique. Ces conditions sont les suivantes :

–       la personne suspectée doit « résider habituellement sur le territoire de la République » ;

–       les faits doivent être punis par la législation de l’Etat où ils ont été commis, avoir été commis dans un Etat partie à la Convention de Rome, ou avoir été commis par le ressortissant d’un Etat partie à la convention de Rome ;

–       la poursuite de ces crimes ne peut être exercée qu’à la requête du ministère public, ce qui exclut la mise en mouvement de l’action publique par le mécanisme de la plainte avec constitution de partie civile ;

–       la CPI doit avoir expressément décliné sa compétence, aucune autre juridiction internationale compétente ne doit avoir demandé la remise de l’intéressé et aucun autre Etat ne doit avoir demandé son extradition.

Sous ces conditions, les parquets examinent les plaintes qui lui sont soumises, soit par les victimes, soit par des associations de défense des droits de l’homme. Mais ils sont dans les faits placés dans l’impossibilité de poursuivre les auteurs présumés de crimes.

Sur la base du retour d’expérience qui nous a été fait de l’action des parquets face aux plaintes déposées pour crime de guerre ou crime contre l’humanité, avons-nous le sentiment que ces quatre conditions posées par le code de procédure pénale freinent l’action de la justice ?

Force est surtout de constater que pour contourner ces quatre conditions, les victimes préfèrent passer par des procédures de droit commun qualifiant les crimes dont elles ont été victimes de torture. C’est par exemple le cas de personnes qui ont fui la Tunisie de Ben Ali ou la Tchétchénie de Kadyrov, ou qui arrivent aujourd’hui en France en provenance de Syrie. Comme la personne porte le plus souvent dans sa chaire les stigmates de ses souffrances, il est de facto plus facile d’ouvrir une instruction sans chercher à établir la chaine des responsabilités qui a conduit le tortionnaire à accomplir son acte de torture. Mais on conviendra bien volontiers que si cette procédure conduit à la mise en accusation d’une personne, elle laisse de côté le système qui a rendu le crime possible. Est-il alors satisfaisant de devoir qualifier le crime supposé avant même la mise en mouvement de l’action publique ?

A ce jour et sous contrainte de ces quatre conditions, avons-nous le sentiment que des plaignants potentiels ne sont pas en capacité de poursuivre leurs bourreaux ? Et estimons-nous que si ces quatre conditions étaient levées, les parquets seraient inondés par des dépôts de plainte ?

Dans le premier cas, le vice Procureur et chef de section au pôle spécialisé « crimes contre l’humanité, crimes et délits de guerre » nous a indiqué lors de son audition qu’un certain nombre d’enquêtes était en cours d’instruction. Si le nombre était relativement réduit -de l’ordre de quelques dizaines-, la justification se trouvait plus dans la difficulté à trouver des preuves -surtout quand les faits remontent à plusieurs années-, que dans la volonté délibérée de pseudo-plaignants cherchant à nuire aux intérêts d’un tiers ou d’instrumentaliser notre justice. Il importe d’ailleurs de rappeler qu’il existe tout un arsenal juridique permettant au parquet de poursuivre un auteur de procédures abusives et/ou de dénonciation calomnieuse et de le condamner lourdement au pénal.

Quand nous examinons les réactions des parquets lorsqu’ils sont saisis de telles plaintes, elles sont essentiellement de deux natures :

–       soit ils regardent si une juridiction étrangère s’avère « mieux placée » selon le terme consacré pour assurer l’instruction, ce qui conduit notre ministère des affaires étrangères à accepter une procédure d’extradition -ce qui est arrivé pour Milorad Momic alias Guy Monier, extradé vers la Croatie- ;

 

–       soit le parquet se saisit de l’affaire, notamment parce que les droits du défendeur ne sont pas garantis dans le pays où le crime a été commis -c’est notamment la situation rencontrée avec de nombreux ressortissants rwandais-. Mais alors, le parquet ne dispose pas obligatoirement des moyens nécessaires pour conduire une instruction à l’étranger et le temps passe… D’où l’intérêt d’avoir un pôle spécialisé qui peut alors reprendre l’instruction, du fait des moyens dont il dispose, même si ceux-ci restent limités et peuvent constituer une limite à l’exercice de la justice.

Dans ces deux cas de figure relatifs aux drames rwandais et yougoslave, la justice internationale a été établie avant la constitution du CPI sur la base de résolutions contraignantes du Conseil de Sécurité des Nations Unies. Remarquons que dans ces deux situations où se sont perpétrés des crimes de génocide, la compétence universelle du juge français existe, sans pour avoir à respecter les conditions bloquantes de la loi de 2010, que je viens d’évoquer, et qui s’imposent pour des crimes sur lesquels la CPI est compétente.

Cette remarque permet de souligner qu’il subsiste, encore aujourd’hui, des difficultés pour mettre en mouvement des poursuites de la compétence des tribunaux spéciaux dont l’objet est de juger les crimes commis en ex Yougoslavie ou au Rwanda. Il faut donc bien souligner qu’aligner les conditions de mouvement de l’action publique pour les crimes de compétences du CPI à celles déjà utilisées par le TPIY ou le TPIR ne lèverait de toutes façons pas toutes les difficultés à la poursuite de criminel se trouvant sur notre territoire.

A ce stade quelques questions surgissent :

–       Pouvons-nous accepter le statu quo actuel où les tribunaux français ne sont pas en mesure de travailler en bonne complémentarité de la justice internationale ?

–       Pouvons-nous accepter une situation où sur notre sol et sans aucune justification de nature diplomatique, des responsables de crimes de guerre séjournent tranquillement, ou y viennent faire leurs courses, passer des vacances, rencontrer des amis ?

–       Pouvons-nous rester indifférents à cela alors que notre pays recueille plus de 10 000 demandeurs d’asile, parfois victimes de ces crimes et à qui nous avons accordé notre protection ?

–       Pouvons-nous accepter un tel décalage entre notre discours et la réalité de notre dispositif juridique ?

Dire non à toutes ces questions nous oblige à revoir la loi de 2010, qui dans la réalité ne répond pas aux objectifs déclarés, ce que les faits ont malheureusement parfaitement démontré. Tel est l’objet de la proposition de loi de Jean-Pierre Sueur, soumise aujourd’hui au vote du Sénat à l’initiative du Groupe Socialiste.

Le travail de notre rapporteur, Alain Anziani, fut de concilier cette exigence d’évolution législative avec l’expérience de nos partenaires européens, notamment belge et espagnol, qui avaient été très loin dans la mise en œuvre de la compétence universelle, au prix de leurs positions diplomatiques.

Cette expérience justifie une grande prudence dans l’évolution du droit, afin qu’à aucun moment, surtout dans une période aussi troublée et malheureusement riche en crises, en tragédies, la France ne puisse plus être l’un des acteurs qui contribue à nouer les fils d’une négociation entre les différentes parties en cause dans une crise.

La conclusion de ce travail de réflexion est la proposition d’équilibre présentée aujourd’hui au Sénat. Elle lève trois des quatre conditions posées à la mise en mouvement des tribunaux français :

Elle étend clairement le champ de la compétence des tribunaux aux ressortissants de pays non signataires de la CPI à des auteurs présumés de crimes contre l’humanité, de crimes de guerre et génocide.

Enfin elle encadre le monopole du parquet par une possibilité de recours, faisant place à un échange contradictoire entre le plaignant et le parquet.

Cette dernière proposition, ouverte par le biais d’un amendement, évite de lever le monopole du parquet. Elle oblige pour la bonne clarté des procédures, à souhaiter une circulaire de politique pénale soulignant très précisément les cas où le Ministère public devrait ou ne devrait pas engager des poursuites.

Il faudra faire attention à ce que le maintien du monopole ne puisse pas engendrer de soupçon sur l’indépendance du parquet par rapport à une soi-disant raison d’Etat privilégiant telle option politique ou diplomatique. En effet, nous nous devons d’obéir à un principe que l’Union européenne et l’Union africaine, dans un rapport commun sur cette question avaient rappelé, tout en reconnaissant la légitimité d’une compétence universelle : faire dire la justice dans « le pays le mieux placé ».

Ce soupçon sur l’indépendance du parquet, il faudra le lever par notre organisation institutionnelle, afin d’éviter tout doute sur nos réelles motivations à ne pas engager telle ou telle instruction pour des raisons de real politik.

Le Sénat en faisant évoluer une loi qui posait des verrous retirant tout sens aux objectifs humanistes affichés permet à notre pays de renouer avec son histoire, ses valeurs, son ambition à promouvoir la justice internationale.

Mais rien ne serait pire que cette volonté de justice puisse être interprétée par certains des 121 pays signataires de la Convention de Rome, comme la volonté de la France de juger de tout, peut importe où cela s’est passé,  et selon nos propres lois… Au nom des principes universels !.

Nous ne pouvons pas choisir cette voie, se moquant des efforts éventuels fait par les pays concernés, ou leur environnement régionaux pour remplir leurs obligations vis-à-vis des principes à l’origine de la Cour Pénale Internationale.

La première défense de la justice internationale passe par l’exemple que nous donnons, mais aussi par la reconnaissance et la coopération avec l’ensemble des justices du monde. La vraie compétence universelle ce n’est pas une justice nationale, quelle qu’elle soit, qui dirait sa vérité au monde. C’est l’ensemble des pays du monde qui progressera vers une vision commune des droits de l’homme, de leur défense, de l’exigence du jugement et de la condamnation de l’ensemble des crimes comme les crimes de guerre, crimes contre l’humanité, crimes de génocide. C’est pourquoi la défense du principe du « pays le mieux placé » peut justifier de s’en remettre au parquet, dans le cadre d’une politique pénale clairement définie pour décider de l’opportunité des plaintes. Et j’irai même un peu plus loin : parfois, pour faire progresser ces principes, mieux vaut prendre un pays au mot, que lui appliquer tout de suite une défiance à priori.

Cette exigence vaut pour l’organisation de notre justice. Elle vaut aussi pour notre comportement politique et celui de nos alliés. La transparence de la vérité impose que jamais une exécution ne se substitue à un jugement équitable. L’exécution d’un criminel au bout d’un désert, d’une forêt, ne sert ni nos idéaux, ni nos intérêts. Ne pas dénoncer ces tentations, ces évolutions est une négation de nous-mêmes, une manière violente d’aborder les relations internationales porteuse de très forts risques.

Donner à notre pays tous les moyens de jouer un rôle diplomatique, proposer des scénarios de sortie de crise, renouer les fils du dialogue entre deux ennemis, impose de reconnaitre un principe de réalité : il vaut mieux une immunité reconnue qu’un crime supplémentaire commis.

Mais constater ceci n’oblige ni à se draper dans un certain cynisme, ni à méconnaître les évolutions dans les relations internationales que représentent l’émergence de sociétés civiles au niveau mondial, la situation nouvelle que crée une circulation immédiate de l’information, la rapidité des échanges possibles entre les justices de deux pays qui coopèrent et qui font que nous ne sommes plus totalement à l’époque de Bismarck.

Ces constatations témoignent que ce que nous votons aujourd’hui, est dans la logique de l’évolution des relations internationales. Ces nouvelles dispositions participent au caractère préventif, dissuasif, que doit acquérir la justice internationale. Elle honore notre tradition et doit être faite sans hésitation, sans crainte d’instrumentalisation de la justice que les propositions d’Alain Anziani permettent d’éviter.

Les exemples donnés sur l’ex Yougoslavie ou le Rwanda, soulignent que ces évolutions constituent une nouvelle étape à aborder sans crainte. Et demain ce seront les évolutions prévues par la convention internationale sur les disparitions forcées qui suivront le même chemin.

Ces évolutions ne compromettront pas notre action diplomatique, mais au contraire ouvriront un nouveau front, par l’exemple, par l’affirmation de nos principes sur la défense des droits de l’homme, à la condamnation des crimes les plus lourds, à notre volonté d’agir en harmonie avec l’ensemble des pays qui ont déclaré, en ratifiant le Traité de Rome, partager nos valeurs. Ensemble nous devons faire route pour que cette déclaration se traduise dans les faits sur la partie la plus vaste possible de la planète dans le respect de la diversité des parcours de chacun des peuples et pays qui la compose. Pour plus d’humanité.

C’est la raison pour laquelle, Madame la Ministre, le Groupe Socialiste votera avec fierté cette proposition de Jean-Pierre Sueur.

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