Rôle et moyens du réseau consulaire

Voici mes proposition pour réformer le réseau consulaire ainsi que les propositions qui avaient été faites lors de la campagne présidentielle avec la vidéo adressée aux Français de l’étranger.

Le consulat, c’est la mairie des Français de l’étranger. Chacune des étapes de leur vie les conduit à s’y rendre. C’est leur point de contact en cas de difficulté personnelle ou de crise dans le pays de résidence. Loin des stéréotypes dont les Français de l’étranger sont victimes à chaque nouvel exil fiscal médiatique, loin de l’image d’Epinal de l’expatrié, les Français de l’étranger sont de plus de plus des Français « normaux » vivant intégrés dans leur pays de résidence, passeurs de culture, d’histoire et de liens familiaux. Dans tous leurs domaines de compétence, ils sont une opportunité pour la France dans la mondialisation. C’est par le consulat qu’ils peuvent à la fois témoigner de leur appartenance à la communauté nationale et être mobilisé au service du pays.

Pour les étrangers soumis à obligation de visa « Schengen », c’est le premier contact avec notre pays. L’occasion, parfois, de nous comparer aux autres Etats de la zone Schengen. Le moyen pour nous de gagner ou perdre des contacts culturels, scientifiques, commerciaux, humanitaires, des touristes ou des étudiants qui décideront en grande partie du rang de notre pays dans la mondialisation. Cette question est essentielle, car on ne peut mener une politique de visa restrictive sur le fond (celle-ci elle-même devant faire débat), sans qu’elle soit humaine et transparente dans la forme. Aujourd’hui, les ressortissants de la plupart des pays émergents sont soumis à une obligation de visa pour entrer en France. L’enjeu de l’accueil de ces ressortissants et ses conséquences pour la France sera donc de plus en plus important.

La mise en place de www.monconsulat.fr et les efforts de dématérialisation des procédures ont amélioré les relations entre les consulats et les Français établis à l’étranger. Est-ce à dire qu’il est possible de poursuivre les fermetures de postes, ce qui augmente mécaniquement les distances moyennes entre les Français et les consulats restants ? La réponse est non. Pour au moins trois raisons :

–        Chacun n’a pas un accès facile à l’Internet. Cela dépend en particulier des âges, des habitudes, des continents et de la qualité des connexions ;

–        Plusieurs questions, les questions sociales et scolaires en particulier, demandent un contact direct pour être correctement traitées. Dans certains pays, cette exigence s’applique aussi aux opérations d’état civil.Nos communautés les plus fragiles « socio-économiquement » ont besoin d’un traitement de proximité. Celui-ci est particulièrement compliqué dans des « grands pays » comme le Brésil. L’administration dématérialisée reste inadaptée aux « indépendants » modestes des brousses et petites villes.

–        Les exigences de sécurisation des documents (passeport aujourd’hui, CNI probablement demain) obligent des prises d’empreintes biométriques qui nécessitent une présence physique dans les consulats. Cette exigence conduit à un besoin de maintien de proximité afin que ces opérations ne s’avèrent pas fastidieuses pour nos compatriotes.

Enfin il doit être dit que si des efforts sont faits pour améliorer l’information par internet et la télé-administration, le contact au téléphone est parfois très compliqué, comme en témoigne dernièrement la question orale posée par Claude Chapat, élu AFE d’Allemagne, sur les messages parfois longs qu’il faut écouter avant d’avoir une chance, aléatoire, de rentrer en contact avec un interlocuteur. Cette question du contact avec le consulat est aussi évoquée avec une certaine inquiétude lors des réunions des comités de sécurité. Des dispositifs d’information de la communauté française par SMS ont parfois été mis en place : ils mériteraient d’être généralisés. Réciproquement, l’idée d’un standard de réception des SMS par les postes consulaires les plus sensibles permettrait peut-être aussi de passer un message au poste consulaire rapidement en cas de difficulté ou de danger, sans avoir besoin d’attendre une réponse du standard et sans avoir besoin de disposer d’un accès à internet.

La charge des consulats a été fortement alourdie ces dernières années par la croissance du nombre de Français de l’étranger. On ferme des consulats, ceux qui restent sont souvent moins pourvus en personnel, alors que la croissance de la population, ses besoins, impactent la charge de travail. A l’occasion de l’élection présidentielle, j’avais, dans un message diffusé à l’ensemble de la liste électorale consulaire par l’équipe de campagne de François Hollande, précisé notre analyse et nos engagements sur le rôle des consulats : vous trouverez en annexe à cette note le verbatim de ce message -il est bon de l’avoir en mémoire au moment d’orienter une réforme consulaire-.

 L’état des lieux

1./ Certaines charges de travail dans les consulats sont en croissance :

–        L’état civil dans certains pays où existent des difficultés d’analyse des documents fournis, des soupçons de fraude, où l’absence de coopération fiable avec les pays de résidence conduit à des complications au moment, par exemple, de la transcription d’actes, de l’établissement de certificats de capacité à mariage. Les Certificats de Nationalité Française sont parfois trop sollicités sans que les administrations en France soient en mesure de répondre rapidement à la demande. Ces difficultés conduisent aujourd’hui à de réelles négations de droit pour de nombreux compatriotes.

A contrario, les services consulaires sont réellement démunis lorsque, une fraude réelle a été constatée ou « nettement suspectée » car ils n’ont pas les moyens de mission auprès des services locaux d’état civil et lorsqu’ils transmettent des dossiers au Procureur de la République de Nantes, ils trouvent qu’ils sont rejetés dans 80% des cas. Le décalage entre les instructions de sévérité et les décisions du procureur engendre une frustration de certains agents consulaires, placés entre le marteau et l’enclume, à la fois chargés de responsabilités et impuissants en pratique : Ils se transforment alors parfois en « machines à bloquer », à multiplier inutilement les difficultés…

–        L’analyse des demandes de bourse est de plus en plus compliquée et le nombre de dossiers augmente. Le changement de barème ne modifiera fondamentalement pas la donne. L’absence de consultation des postes en amont de la réforme en cours est, de ce point de vue, regrettable. Lorsque le consulat a compétence sur un très grand territoire avec de nombreuses écoles, l’instruction est plus compliquée et l’idéal serait de faire systématiquement des réunions de CLB délocalisées, au plus près possible des établissements scolaires.

–        L’instruction des demandes de visa est une part très importante de l’activité de nombreux consulats. Ces dernières années, les opérations d’externalisation se sont multipliées. Les critiques à ce type de démarche sont connues. Citons principalement : (1) le manque de transparence dans l’attribution des agréments donnés à certains prestataires, (2) la sécurisation des données recueillies, surtout dans les pays non démocratiques. Toutefois, on doit constater que l’externalisation s’est souvent accompagnée d’une amélioration très significative des conditions d’accueil des demandeurs et des délais. Le recours à des sociétés extérieures était rendu nécessaire par la règle qui empêche les consulats de pouvoir conserver une partie de la recette perçue pour les visas pour améliorer les conditions d’accueil et de travail, quitte à ajouter un montant supplémentaire constituant la rémunération de la société de service agréée par le consulat. Cette même règle empêche les agents de recrutement local faisant des heures supplémentaires pour accompagner les évolutions du nombre de demandes de visa d’être rémunérés pour ces heures supplémentaires alors que des recettes publiques liées à ces heures supplémentaires sont constatées. De plus, l’externalisation ne règle pas tout et les effectifs étant « à l’os », les consulats n’ont parfois plus le personnel pour prendre les décisions sur les demandes de visa déposées auprès du prestataire extérieur. Sur ce point, la recherche d’un nouveau mode d’organisation, avec des règles financières plus adaptées à la spécificité de ces opérations est indispensable.

2./ Parfois le besoin d’aider des Français devant faire face à des difficultés de garde d’enfants comme par exemple lors d’un divorce, ou même d’enlèvement, est très preneur de temps. L’absence de magistrat de liaison en poste peut, lorsque c’est le cas, être particulièrement regrettable. Il faudra veiller aussi pour le cas où il y a bien un magistrat de liaison en poste à ce que cette mission de « conseil » figure bien dans leur lettre de mission, sinon c’est une compétence de l’Etat disponible sur place, qui n’est pas exploitée correctement et cela n’est pas tolérable.

3./ Les suppressions de personnel dans les consulats peuvent rendre leur fonctionnement très compliqué, en « flux tendu ». Les agents sont parfois mobilisés au-delà du raisonnable pour répondre aux nécessités de leur charge. Parfois en mettant en danger la stabilité de leur famille ou leur santé. Dans de nombreux postes, un congé maladie, un congé maternité et c’est le fonctionnement quotidien qui est remis en cause. L’incapacité pour le poste d’être opérationnel pour l’ensemble de ses fonctions. L’engagement des agents du ministère des Affaires étrangères doit être souligné : c’est ce qui permet aux consulats de « tenir » et d’assurer la continuité de l’état, parfois problématique dans certaines préfectures…

4./ Dans bien des endroits, en supprimant un consulat, ce sont des Français qui disparaissent des « écrans radar » : comment peut-on prendre deux jours de congés et un avion pour se rendre à son consulat ? Le problème des passeports est symptomatique ; un Français de Denver doit se rendre à Los Angeles : comment faire si l’on a des moyens limités ? Il convient aussi de noter que le coût d’un passeport  acquis après un long voyage relève de la discrimination, car au passeport coutant 89€ s’ajoutent des tickets d’avions dépassant parfois 1 000 € ! Par ailleurs, depuis la mise en œuvre des passeports biométriques, il n’y a plus de compétence géographique (obligation de déposer sa demande de passeport auprès de l’autorité de son lieu de résidence). Si cela représente un progrès significatif, cela peut aussi aboutir à des situations ubuesques lorsqu’il y a des dysfonctionnements dans les préfectures des zones frontalières. Ainsi, la préfecture de Cayenne refuse systématiquement les demandes de Français résidant en Amapa (état frontalier de la Guyane, 400 km de Cayenne, bus à +/- 50 €) et oblige les Français à se déplacer à Brasilia (2 500 km, 800 € de billet d’avion) !

C’est pourquoi les tournées consulaires doivent être régulières, munies dans les plus grands pays d’équipements adaptés et mobiles pour prendre les empreintes biométriques pour les passeports et sans doute demain les CNI. Dans les grands pays, cette exigence va de soi. Mais dans des pays plus petits, l’exploitation de ce type de matériel entre plusieurs postes consulaires serait aussi intéressante. Il faut aussi densifier les agences consulaires liées ou non à un consul honoraire. Le travail et l’engagement des consuls honoraires doivent être soulignés mais il mériterait aussi d’être plus normé, les procédures de nomination plus transparentes et les moyens mis à disposition, un peu plus significatifs. Ils devraient être mieux formés, et le réseau mieux animé, comme un réseau mondial au service de la France et des Français. Ainsi, lorsque l’on constate la fréquentation de l’agence consulaire d’Alicante, un dispositif de prise d’empreintes biométriques dans cette agence serait logique. Par ailleurs, les agents en tournée consulaire doivent avoir les moyens financiers d’animer une communauté et d’en assurer la cohésion : cela veut dire prévoir une dotation de crédits de représentation pour les consuls, aujourd’hui seuls les consuls généraux y ont droit.

5./ Si les prises de rendez-vous sont souvent indispensables pour organiser le travail des consulats, il n’est pas logique de rendre la prise de rendez-vous payante via notamment le recours à des plateformes d’appel.

6./ Les « pôles de compétences consulaires » ne semblent pas avoir été des innovations utiles : parfois ils ont juste été la justification de la suppression d’ETP, ont conduit à allonger les délais de traitement de certains dossiers (Vienne) et à charger le travail des personnels qui restaient localement pour assurer un accueil et un « front office » quasi-identique à celui offert auparavant. Parfois c’est le service aux Français qui a été significativement abaissé (Cône sud).

7./ La spécialisation sans cesse croissante des différentes matières qui composent l’activité consulaire est difficile à gérer pour les personnels. Aujourd’hui, on attend d’un consul qu’il soit un parfait spécialiste du droit des étrangers, de l’état-civil, de la nationalité, du notariat, qu’il soit assistant social, animateur… ceci d’autant plus qu’il doit assumer en même temps des fonctions de régisseur et d’intendance. Cette activité de régisseur devient une fonction hyper-spécifique, raison pour laquelle il faudrait envisager, tant pour des raisons d’efficacité consulaire que de bonne gestion des deniers de l’Etat, de systématiquement séparer les deux fonctions. A l’époque faste où les effectifs étaient à la hauteur de nos ambitions d’activité, la plupart de ces tâches était confiée à des agents qui s’étaient plus ou moins spécialisés durant leur carrière. Aujourd’hui, on attend que tout ce savoir soit concentré, souvent autour d’un seul agent.

Il faut également assurer une nouvelle reconnaissance des agents en poste et une valorisation de leur carrière. Malgré une explosion de leur spectre de compétences et de responsabilités, les chefs de chancellerie restent à majorité des agents B ou « C + » alors que leurs interlocuteurs dans la même ambassade mais rattachés à d’autres ministères et qui ont des fonctions bien délimitées sont en très grande majorité des A ou A+. Ceci alors que le consulat est la fonction la plus en contact avec la population. Cette inégalité de niveau est d’autant plus criante et néfaste quand le chef de chancellerie assure également les fonctions de chef de SCG et que dans ce cadre un rapport d’égal à égal est nécessaire. C’est pourquoi, dès lors qu’un agent cumule ces fonctions, le poste doit être confié à un agent de catégorie A.

Concernant les autres agents travaillant dans les consulats, si l’on note une sensibilité plus importante qu’auparavant aux situations des recrutés de droit local, la situation est loin d’être idéale dans tous les postes. Le droit local devrait être totalement respecté partout, lorsque le droit du travail local prévoit des instances de concertation et de dialogue social, il ne faudrait pas s’en dispenser. Certains postes recourent à des recrutés locaux français sans que leur situation relativement au droit au séjour et de travail dans le pays soit clarifié. De telles situations, beaucoup plus rares qu’auparavant, ne peuvent toutefois perdurer. Certaines solutions, qui passeraient par des contrats de droit français, ne sont pas envisagées pour ne pas risquer de tomber sous le coup de la loi contre la précarité et le passage obligé en CDI après une durée de 6 ans.

 

Propositions sur le très long terme

En réalité, analysant l’activité des consulats hors de l’activité de régisseurs qui est parfois aussi tenue par le chef de la section consulaire (alors qu’elle requiert elle aussi de plus en plus de spécialisation, voir remarque ci-dessus), on doit remarquer qu’il comprend :

  1. Les visas ;
  2. La Sécurité de la communauté française ;
  3. L’état-civil, l’enregistrement des Français, les élections ;
  4. La délivrance des passeports et des CNI ;
  5. L’accompagnement social et scolaire des Français à l’étranger pour témoigner de leur appartenance à la communauté nationale.

 

A long terme les points (1) et (2) devraient devenir des sujets de coopération européenne ou d’un Service Européen Extérieur parvenant à prendre sa véritable dimension. C’est évident pour le point (1), surtout pour les visas Schengen qui donnent les mêmes prérogatives quelle que soit l’Ambassade de l’état Schengen qui le délivre. Soulignons que la Commission et les états membres sont très en retrait sur cette question de la sécurité, comme en témoigne le rapport de la parlementaire européenne Edit Bauer sur la « Directive du Conseil relative à la protection consulaire des citoyens de l’Union à l’étranger » qui appelle les délégations de l’Union à jouer un rôle significatif, qui n’est pas prévu aujourd’hui. Ayons toutefois conscience que, du point de vue français, l’Europe consulaire pourrait se faire, comme l’Europe sociale, par le bas, si nous n’y prenons garde. C’est pourquoi toute harmonisation européenne progressive doit être préalablement préparée par l’établissement de standards de protection des européens vivant hors de l’UE qui ne constitueraient pas un recul par rapport à la situation actuelle.

Le point (3) devrait pouvoir être progressivement traité par dématérialisation dans la plupart des pays, afin de concentrer les moyens des consulats dans les pays où l’analyse des documents d’état-civil est compliquée et demande une grande attention et un travail de terrain spécifique.

Le point (4) devrait pouvoir aussi être traité, à l’instar des points (1) et (2), par le Service Européen Extérieur hors de l’Union européenne, tandis qu’il le serait par le pays d’accueil dans les pays de l’Union : comment peut-on encore accepter que des documents d’identité ou de transport répondant à des normes de sécurité communes et européennes ne puissent pas être établis sur les mêmes bases biométriques d’un pays européen à l’autre ? Il faut changer cela et faire en sorte que dans l’Union européenne les empreintes biométriques puissent être prises par le pays de résidence et transmises au pays dont le citoyen européen a la nationalité pour établissement du document d’identité ou de transport correspondant.

Le point (5) qui est la spécificité française et est intimement lié à notre sens de la nationalité, justifie encore plus demain qu’aujourd’hui la transmission des politiques publiques qu’elles supposent (bourses, FLAM, CCPAS, CCEFP…) à l’Assemblée des Français de l’étranger. Seule l’initiation d’une réforme dans cette direction est susceptible d’offrir à terme une solution spécifique pour que la pérennité des politiques existantes soit garantie.

Conclusion

Les réformes à minima, les réductions progressives d’effectif ont profondément déstabilisé le réseau consulaire et sa perception par le public. Lorsqu’il s’agit de faire des économies, de confirmer l’affectation d’un agent à tel ou tel poste dans une ambassade, la défense des consulats n’est pas toujours la priorité des chefs de poste. Pourtant, que l’on soit Français ou étranger, le consulat c’est le point de contact le plus courant avec la France à l’étranger. A ce titre, il doit être protégé.

On ne peut pas compter indéfiniment sur l’engagement personnel des agents pour compenser les baisses d’effectif. Si le réseau a bien réussi le défi électoral de 2012, cela est à mettre à l’actif de l’ensemble de celui-ci. Et ne peut conduire à l’idée qu’il y a encore du grain à moudre selon la méthode RGPP.

Une restructuration susceptible d’apporter à la fois des économies pour l’Etat et un meilleur service pour les citoyens est possible, mais à long terme. Cela se prépare avec des orientations européennes pour élargir le Service Européen d’action extérieur, renforcer la coopération européenne en s’appuyant au minimum entre les pays sensibles à la situation de leurs expatriés (Italie, Espagne, Portugal, Pologne, Roumanie, Hongrie, Croatie…).

Certaines évolutions, certaines suppressions de poste consulaire ces dernières années laissant des Français sur la touche et dans la difficulté pour renouveler leurs passeports, les prises de rendez-vous payantes n’ont pas pu être comprises et sont à l’origine de réelles difficultés.

Une réforme du réseau consulaire doit répondre à ces inquiétudes partagées par les usagers et par les agents. Elle doit être aussi l’occasion de tracer des solutions aux conséquences des fraudes documentaires qui existent dans un certain nombre de pays, sans que cela ne continue à avoir des conséquences parfois dramatiques pour certains de nos concitoyens.

Moins prestigieux que les chancelleries politiques des Ambassades, les consulats sont pourtant au cœur de la relation entre la France et les pays dans lesquels ils sont impliqués. Des dysfonctionnements, c’est une communauté française non mobilisée, qui n’est pas en harmonie avec le poste consulaire. Lorsqu’il y a une obligation de visa pour les ressortissants du pays de résidence, c’est un point de passage obligé vers notre pays. Investir dans les consulats, c’est investir sur l’image et la porte d’entrée de notre pays.

Les consulats, la présence culturelle de notre pays, sont essentiels pour crédibiliser la parole de la France, lui donner sa traduction concrète. Laisser croire que modernisation, adaptation et réduction sont des synonymes dans la langue française, c’est affaiblir la crédibilité de la parole de la France, alors que s’assurer de la force de cette parole, c’est le cœur de la diplomatie.

 

 

Evolution de la population française inscrite sur le registre des Français établis hors de France de 2005 à 2011

Inscriptions

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Evol. 10/09

Evol. 11/10

Monde

1 268 528

1 373 988

1 326 087

1 427 046

1 469 629

1 504 001

1 594 303

2.3%

6.0%

 

 

Message adressé le 13 avril 2012 aux Français de l’étranger par Pierre Moscovici alors directeur de la campagne du candidat François Hollande

Chères Françaises, chers Français résidant à l’étranger,
Mes chers compatriotes,

Dans une semaine, vous aurez à choisir le prochain Président de la République. François Hollande l’a exprimé à plusieurs reprises : il veut une présidence qui rassemble l’ensemble des Français, qu’ils vivent en France ou à l’étranger. Il s’est adressé à vous à plusieurs reprises et m’a chargé, en tant que directeur de sa campagne, de vous communiquer son projet pour ce qui vous concerne.

Il y a quelques jours, nous vous avons fait part de ses engagements pour l’éducation de vos enfants. Nous savons qu’une autre de vos préoccupations majeures est de disposer d’un service consulaire de qualité. Depuis 2002, celui-ci s’est gravement détérioré, compliquant singulièrement votre vie.

François Hollande veut que l’action publique serve tous les Français, où qu’ils se trouvent. Il s’engage à instaurer un moratoire sur les fermetures des consulats et à leur donner les moyens de vous fournir les services qui, sur le territoire national, sont offerts notamment par les mairies.

Cliquez ici, pour accéder à la vidéo.

Le changement c’est maintenant.

Pierre Moscovici, Directeur de campagne

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