Asile : un rapport du Sénat formule 21 propositions pour améliorer le traitement des demandes

Rapide présentation de notre rapport sur de droit d’asile : Conjuguer efficacité et respect des droits.

Inscrit dans notre constitution, consacré par la convention de Genève, le droit d’asile est le droit pour chaque être humain d’être un citoyen du monde, d’être reconnu pour ses engagements et d’avoir le cas échéant doit à une protection reconnue internationalement.

Défendre le droit d’asile, c’est défendre nos valeurs. C’est avec cette conviction que nous avons engagé, avec Christophe Frassa, notre étude sur les procédures d’attribution de l’asile en France.

Protéger le droit d’asile, c’est savoir faire clairement la distinction entre le demandeur d’asile et le migrant. C’est mettre en place des procédures qui évitent au maximum les détournements de procédure.

En France, plus qu’ailleurs en Europe, nos contraintes en la matière sont importantes. 9% de la demande d’asile est en provenance des DOM-TOM, ce qui complexifie les procédures à l’OFPRA et à la CNDA, car leurs opérations sont centralisées. L’OFPRA et la CNDA doivent gérer à distance des situations très complexes, comme celles de Mayotte par exemple.

Si la France est le premier pays européen en termes de demandes d’asile, elle est au 8° rang  pour le ratio demandeurs d’asile sur nombre d’habitants.

En 2011, l’OFPRA a enregistré 57 337 demandes d’asiles. L’OFPRA a accordé 11% de protection. 85% des décisions négatives de l’OFPRA ont fait l’objet d’un recours auprès de la CNDA. 17,7% des décisions de l’OFPRA ont été annulées par la CNDA, conférant ainsi directement aux demandeurs la protection du droit d’asile.

La procédure prioritaire a pour vocation d’effectuer un tri à priori entre les demandeurs légitimes et les demandeurs dilatoires, souhaitant profiter de la procédure pour se maintenir sur le territoire. Une demande est définie comme prioritaire par la préfecture de région qui enregistre la demande d’asile. En 2011, les procédures prioritaires représentaient 26% de la demande globale et 15% hors rétention. Malgré ce tri a priori, l’OFPRA accorde 9% de protection aux demandeurs placés en procédure prioritaire et 14,2% des décisions négatives de l’OFPRA sont cassées par la CNDA. Ainsi, nous pouvons constater que malgré un placement en procédure prioritaire, l’OFPRA et la CNDA reconnaissent la légitimité des demandes à une partie significative des demandeurs. Rappelons que les conditions de placement en procédure prioritaire sont principalement (1) la provenance d’un pays d’origine sûre, (2) la menace pour l’ordre public que représenterait la présence du demandeur sur le territoire, (3) une demande fondée sur une fraude délibérée ou un recours abusif à la procédure d’asile. Cette dernière catégorie pourrait apparaitre justifiée, mais l’instruction de l’OFPRA en 2010 qui imposait de placer en procédure prioritaire les demandeurs ayant des empreintes limées est très contestable et a été revue après intervention du Conseil d’Etat.

Il faut enfin souligner la qualité et la charge de travail des officiers de protection de l’OFPRA (Ils sont 2 fois plus nombreux en Grande Bretagne pour 2,5 fois mois de demandes) alors qu’ils sont souvent employés en CDD et travaillent dans des conditions difficiles, en particulier lors des entretiens. De même, le travail des rapporteurs de la CNDA qui disposent de quelques jours pour préparer 14 audiences devant se dérouler en une seule journée est très lourd.

Nos 21 propositions sont les suivantes :

Un cadre incontestable

  1. Mettre un terme à la tutelle du Ministère de l’Intérieur. Si nous avons acquis la conviction que cette tutelle n’a jamais engendré de pression directe au chiffre, la liste des pays d’origine sûre, le maintien de l’activité de l’OFPRA au sein du Ministère chargé de l’immigration et de la sécurité ne permet pas de bien souligner le caractère très spécifique de défense d’un droit et d’application de convention internationale qui est la caractéristique de l’OFPRA. Donner plus de lisibilité à ce que représente l’Asile, ne pas confondre réfugié politique et migrant, voilà le sens de cette proposition.

2.  Revoir le Conseil d’Administration de l’OFPRA

Favoriser la connaissance des situations politiques locales

3.   Désigner un correspondant asile dans les chancelleries des ambassades.

4.Créer un centre de documentation commun à l’OFPRA et à la CNDA doté d’un statut garantissant son autonomie

Mieux connaître ses droits

5. Mieux articuler les missions d’assistances juridiques proposées par les CADA, les plates-formes d’accueils et les avocats désignés au titre de l’aide juridictionnelle. Mettre en place un site d’information complet dans les principales langues des demandeurs afin d’informer chacun de la procédure, des droits mais aussi des durées de chaque procédure. Ceci même au niveau des préfectures

Encadrer la durée des demandes.

6. Donner aux préfectures les moyens d’enregistrer les demandes dans les 15 jours réglementaires. Dans les villes, préfecture de région, où la charge est trop lourde, ouvrir d’autres endroits où l’enregistrement peut être fait. Enfin obliger les préfectures à être transparentes sur les délais d’enregistrement des demandes d’asile.

7.  La durée d’enregistrement et de la procédure de reconnaissance des droits est un sujet essentiel. Un mois de prestation aux demandeurs d’asile, c’est plus de 15 M EUR. Les moyens pour étudier les demandes sont beaucoup plus faibles. Il importe d’attribuer les moyens suffisants pour étudier les demandes dans des délais les plus rapides possible à l’OFPRA. A la CNDA, la procédure est judiciaire et il faut se donner plus de temps. Mais imposer un délai maximum de 6 mois à l’OFPRA et indiquer 6 mois maximum à la CNDA semble raisonnable. C’est important pour les finances publiques, mais aussi pour le demandeur d’asile qui est bloqué dans ses démarches, ne disposant pas du droit de travailler durant la procédure, ce qui posera ensuite un problème d’intégration et impose aux demandeurs de vivre dans des conditions précaires. De ce pont de vue, sans que cela soit une préconisation du rapport, il faudrait s’interroger sur la possibilité de donner le droit de travailler à un demandeur qui attend plus de 6 mois une réponse de l’OFPRA, dès lors que le non-respect des délais est de la faute de l’OFPRA.

C’est aussi la raison pour laquelle, sans faire une préconisation spécifique, nous proposerons l’ouverture d’une réflexion sur la mise en place d’une vaste agence de l’asile. L’OFPRA qui a la responsabilité de la procédure administrative impacte dans ses décisions le coût des prestations aux demandeurs d’asile. Plutôt que de voir ces prestations éparpillées sur plusieurs lignes, ne faudrait-il pas avoir un responsable unique, permettant la mise en place d’un nombre suffisant de places de CADA, pouvant arbitrer entre les moyens pour investiguer les demandes et les prestations servies ? Cette orientation qui permettrait un meilleur lien entre l’OFPRA et la situation des demandeurs d’asile ne devrait pas pour autant se faire en cassant les qualités actuelles de l’opérateur, acquis grâce à sa spécialisation.

Plus de moyens à l’OFPRA.

Dans l’esprit qui prévaut actuellement dans la refonte de la directive asile, nous proposons de donner à l’entretien à l’OFPRA des moyens supplémentaires permettant une meilleure qualité de décision dès l’OFPRA, afin d’éviter que beaucoup des demandeurs soient conduit à devoir attendre la CNDA pour se voir accorder une protection.

8. Présence d’un tiers taisant à l’entretien,

9. Un secrétaire pour l’officier de protection lors de l’entretien, afin qu’il puisse se concentrer sur la qualité de celui-ci

10. Un interprétariat systématique

11. Une méthode d’entretien plus ouverte et qui tienne compte des conditions dans lesquelles le demandeur est arrivé en France et y vit

12. Permettre un entretien avec une personne de même sexe

Meilleurs liens OFPRA-CNDA

13. Renforcer la connaissance de l’OFPRA par les formations de jugement de la CNDA

14. Revaloriser l’Aide juridictionnelle (prévue au budget 2013)

15. Prévoir la présence de l’OFPRA aux audiences de la CNDA

16. Formation des membres des formations de jugement.

17. Améliorer l’application de la jurisprudence de la CNDA par l’OFPRA. Les différences entre les décisions des différentes formations de jugement sont en réalité beaucoup moins fortes que la rumeur le dit. Seuls quelques très rares cas sont très sévères ou très larges en ce qui concerne l’attribution de la protection par la CNDA.

Pays d’origine sûr

18. Les pays de l’Union européenne mettent en place une politique commune de l’asile (Dublin II, règlement EURODAC qui précise les procédures de réadmission entre les états des demandeurs d’asile).  Pourtant, ils n’arrivent pas à se mettre d’accord sur une liste des pays d’origine sûre qui conduirait à un placement en procédure prioritaire. Le sens d’une telle liste est posé. Si celle-ci devait exister ne faudrait-il pas qu’elle soit européenne ? Et dans cette attente, que son élaboration soit plus transparente et revue de manière périodique ?

Procédure prioritaire

19. Redéfinir à partir de critères objectif et non équivoque la notion de demande dilatoire. Ne faudrait-il pas donner un « bonus » à une personne demandant l’asile dans la foulée de son arrivée sur le territoire ?

20. Autoriser le demandeur en procédure prioritaire à se maintenir sur le territoire tant que la CNDA ne s’est pas prononcée

21. Assortir l’instauration d’un recours suspensif par l’imposition pour la CNDA de délais très contraints pour l’étude des recours des personnes en procédure prioritaire.

 

La commission des lois du Sénat, présidée par M. Jean-Pierre Sueur (SOC – Loiret), a autorisé mercredi 14 novembre la publication du rapport d’information de MM. Jean-Yves Leconte (SOC – Français de l’étranger) et Christophe-André Frassa (UMP – Français de l’étranger) consacré à la procédure d’examen des demandes d’asile:

Ce rapport part d’un triple constat :
– si notre pays se situe dans la moyenne européenne s’agissant du taux global d’octroi de protections, depuis 2003, la majorité des statuts de réfugié et des protections subsidiaires accordés par la France le sont par décision de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) ;
– par ailleurs, la mise en place d’une procédure dite « prioritaire », destinée à permettre l’examen dans des délais très brefs de demandes d’asile a priori insusceptibles de prospérer, concerne aujourd’hui environ 26% des demandes formulées en France. Son maintien en l’état soulève légitimement des interrogations. Les restrictions de droits attachées à cette procédure, en particulier l’absence de caractère suspensif du recours devant la CNDA, posent par ailleurs la question de la compatibilité de cette procédure avec nos engagements internationaux ;
– enfin, confronté à une demande d’asile très fluctuante, le système d’examen des demandes d’asile français peine toujours à traiter l’ensemble des demandes de façon équitable et dans des délais raisonnables.

Dans leur rapport d’information, les co-rapporteurs formulent 21 propositions destinées à mettre l’accent sur la cohérence de l’ensemble du dispositif, sur la bonne articulation entre l’ensemble des acteurs concernés et sur le rééquilibrage du système au profit de l’OFPRA dont l’autorité et la légitimité seront confortées.

Ils proposent en particulier que la tutelle sur l’OFPRA passe du ministère de l’Intérieur à celui de la Justice ou de Matignon, que les conditions dans lesquelles se déroule l’entretien avec l’officier de protection soient renforcées, notamment en permettant à un tiers habilité d’être présent aux côtés du demandeur d’asile, et de renforcer le dialogue entre l’OFPRA et la CNDA, en prévoyant la présence de l’OFPRA pour défendre ses décisions devant cette juridiction. Ils proposent également que l’OFPRA et la CNDA puissent répondre à chaque demande dans un délai maximal de six mois chacun. S’agissant enfin des procédures prioritaires, le rapport d’information propose notamment de redéfinir la notion de pays d’origine sûr et de reconnaître un caractère suspensif au recours formé par le demandeur d’asile devant la CNDA.

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