Projet de loi relatif à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique

Mercredi 25 janvier 2012

Madame la Présidente, Monsieur le Ministre, Monsieur le Président de la Commission des lois, Madame la Rapporteure,

Mes chers collègues,

Sous l’impulsion efficace de Madame la Rapporteure Catherine Tasca, la Commission des Lois a tenté d’améliorer un texte important pour la qualité de notre service public et le statut des personnes qui le servent.

Le législateur est ainsi appelé à valider aujourd’hui les termes d’un accord négocié entre le Gouvernement et les organisations syndicales il y a près d’un an, le 31 mars 2011.

Ce texte était très attendu par celles-ci et nous pouvons légitimement nous interroger sur la raison de tels délais, les priorités réelles du gouvernement et la place qu’il accorde au débat parlementaire pour améliorer ce texte.

Ainsi, quelques dispositions prévues dans le protocole, qui constituaient des engagements du gouvernement ont été supprimées dans le projet de loi.

Nous avons tenté d’en rétablir certaines par amendement, en particulier dans l’article 3.

Malheureusement, elles sont tombées sur le coup de l’article 40 de la constitution pour irrecevabilité financière, ce qui met en évidence que le gouvernement ne s’était pas donné les moyens de tenir ses engagements devant les organisations syndicales et engendre des inquiétudes quand à la mise en œuvre de la loi, en particulier en raison des plafonds d’emploi imposés dans chaque département ministériel.

Pour l’heure, le projet de loi constitue le quinzième plan de titularisation -général ou sectoriel-  intervenu depuis 1946.

Or le recours, commode, aux non-titulaires ne se tarit pas. Et ce projet de loi ne résoudra rien.

Au 31 décembre 2009, on recensait 890 598 contractuels dans l’ensemble de la fonction publique, dans des situations très diverses, du CDI à l’enchaînement de contrats de très courte durée: variables d’ajustement d’effectifs tendus, beaucoup trop sont installés dans la précarité alors même qu’ils contribuent à assurer le fonctionnement du service public.

Rappelons que la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations a tiré les conséquences de la jurisprudence du tribunal des conflits conférant la qualité d’agents de droit public aux personnels non statutaires travaillant pour le compte d’un service public à caractère administratif géré par une personne publique, quel que soit leur emploi.

Le Gouvernement de Lionel Jospin avait alors voulu sécuriser la situation des agents en fonction à la date de publication de la loi du 12 avril 2000 recrutés sur la base de contrats de droit privé.

Même si le texte qui nous est présenté pose des conditions restrictives à l’accès à la titularisation, nous devons reconnaître qu’il présente un certain nombre d’avancées pour les non titulaires :

Les concours réservés ou examens professionnalisés réservés seront ouverts à des agents contractuels de droit public en CDD étant en fonction au 31 mars 2011 dès lors qu’ils justifient d’une durée de service public effectif au moins égale à 4 années au cours des 6 dernières années précédant la date de clôture des inscriptions du recrutement. A ce titre, je présenterai un amendement pour que la date limite puisse être celle du premier jour des épreuves comme cela avait été validé dans le protocole.

Le projet de loi prévoit également l’obligation d’accorder un CDI à un personnel contractuel dès lors qu’il a été employé depuis 6 ans au cours des 8 dernières années auprès du même ministère à la date de publication de la loi.

Et l’ancienneté exigée sera réduite à trois ans pour les agents âgés d’au moins 55 ans à la date de la publication de la loi. L’ancienneté pourra avoir été acquise de manière discontinue ce qui constitue une avancée puisque dorénavant une interruption de trois mois entre deux contrats sera tolérée.

La loi n’est pas encore voté et nous en constatons déjà des effets pervers : certaines administrations, notamment dans l’enseignement supérieur ou aux Ministère des Affaires étrangères, ne renouvellent pas les CDD pour éviter que ces personnels ne puissent bénéficier d’un CDI.

Ce type d’attitude doit être condamné Monsieur le Ministre car cela constitue une violation de l’esprit de la Loi. Et je compte sur votre écoute, Monsieur le Ministre, pour résoudre les cas que nous pourrions vous signaler.

C’est aussi pour cela que j’ai déposé avec plusieurs de mes collègues un amendement qui oblige l’administration à ne pas renouveler un CDD que dans l’intérêt du service. Le CDD Kleenex, qui affranchit l’administration de toute gestion de ses ressources humaines n’est pas acceptable, ni pour les personnels ni pour la qualité du service et sa pérennité.

Voici le témoignage d’une enseignante en Université :

 Les universités emploient en effet de multiples intervenants en qualité d’enseignants contractuels. Ces enseignants possèdent la qualification et l’expérience requises pour pouvoir enseigner à ce niveau du système éducatif. Bien souvent, les cours dont ils ont la charge nécessitent par ailleurs une spécialisation particulière, peu répandue parmi les enseignants titulaires, qu’ils soient professeurs des universités, maitre de conférences ou agrégés du secondaire.

 Au fil des années, les universités, pour pouvoir conserver ces enseignants, ont imposé différents types de contrats (lecteur, attaché temporaire d’enseignement et de recherche, contractuel d’enseignement, vacataire, etc.) qui n’ont contribué qu’à pérenniser leur précarité. Parfois, l’enseignant en poste se voit attribuer un contrat à durée déterminée de six mois, à temps plein ou à temps partiel, à l’issue duquel il est rétrogradé vers un autre régime encore plus fragile, celui de vacataire : il assure ainsi ses enseignements et les tâches adjacentes qui lui incombent (notamment le suivi des étudiants) pendant une année universitaire complète, mais en n’étant salarié que durant la moitié celle-ci.

 L’université conserve de la sorte des enseignants compétents dont l’utilité est reconnue, sans pour autant leur fournir un statut stable, par exemple en leur proposant un contrat à durée indéterminée ainsi que le prévoit la loi. Cette instabilité contractuelle permanente et le manque de reconnaissance statutaire ont pour conséquence que les enseignants ne disposent d’aucune perspective d’évolution de carrière et que les droits à la retraite deviennent sérieusement limités.

 Aujourd’hui, des enseignants contractuels, enseignants précaires, assurent les cours dans les cursus où ils requièrent le plus de qualifications : Master 1 et Master 2. Ils font partie des jurys de mémoire et de diplôme. On fait très souvent appel à eux pour remplacer les enseignants titulaires pour la surveillance des examens, pour assurer une permanence lors de journées portes ouvertes, et pour bien d’autres services, pour lesquels ils ne sont d’ailleurs pas souvent rémunérés. En un mot, ils effectuent les mêmes tâches que les titulaires, et dans de nombreux cas, depuis plus de dix ans.

 Mais, à cause des « pauses contractuelles », un enseignant contractuel se retrouve bien souvent empêché d’avoir les six années d’ancienneté requises par la nouvelle loi pour pouvoir être titularisé ou passer sur un contrat à durée indéterminée, cela même lorsqu’il a bien plus d’ancienneté dans la même université et que ses activités professionnelles y ont toujours été continues.

 Or, le texte actuellement en discussion ne corrige rien de tout cela. Au contraire, les effets pervers de la loi appliquée par une administration tétanisée par la RGPP vont aggraver de nombreuses situations. Cela amènera à priver les étudiants d’enseignants compétents et faisant très souvent preuve d’une forte implication pédagogique, ce qui n’améliorera pas de ce point de vue la situation des universités françaises.

En voulant lutter contre la précarité, on incite certaines administrations à ne pas renouveler les contrats avec les mêmes intervenants pour ne pas leur appliquer le bénéfice de la loi : c’est inadmissible !

Au Ministère des Affaires étrangères, les 5 000 recrutés locaux ne sont pas concernés par ce plan, ce qui est regrettable pour certains d’entre eux, compte tenu des fonctions fondamentales pour nos services qui leur sont de plus en plus confiées.

Les assistants techniques sont exclus de ce plan. Ce qui est compréhensible lorsqu’il s’agit de compétences pointues nécessaires pour une période donnée. Mais certains répondent à des besoins récurrents et ne devraient pas entrer dans cette catégorie.

Et je ne parle pas des personnels à qui est proposé un changement de contrat à l’occasion de la mise en place de l’Institut Français.

Tout ceci ce n’est pas qu’une histoire de statut. C’est d’abord la nécessité de conserver, de préserver, de renforcer notre capacité d’influence et d’action en respectant à ceux qui y travaillent.

Et il ne faut pas oublier le recours aux stagiaires et aux volontaires internationaux, qui acceptent ces emplois pour avoir une première expérience à l’étranger, mais qui se retrouvent souvent, après leur mission sans emploi et sans aucune protection sociale.

Aucune personne qui effectue une mission, même provisoire, au sein d’une administration publique ou de l’un de ses établissements rattachés ne devrait être dans une telle situation.

Au Ministère des Affaires étrangères, sur les 1 800 agents restants en CDD, seuls 3% d’entre eux seront susceptibles d’obtenir une titularisation et 3% un CDI. Cela souligne bien que malgré les effets d’annonce, la loi est profilée pour ne rien changer à la politique de gestion de la fonction publique du gouvernement. Bien au contraire.

Les administrations justifient souvent les CDD en raison de besoins spécifiques de personnel qui ne sauraient faire l’objet de formation ou d’un suivi de carrière.

Lorsqu’ils ne sont plus assez opérationnels, l’administration les rejette et les remplace. C’est déplorable. La formation professionnelle des personnels en CDD est donc indispensable. L’administration est un mauvais employeur car elle ne prévoit pas l’évolution de son personnel contractuel.

La lutte contre la précarité, c’est essentiel. C’est essentiel car c’est une question de dignité et d’efficacité.

De dignité car il n’est pas concevable d’employer toute une vie une personne avec la peur au ventre que son engagement ne sera pas renouvelé, jonglant entre différents types de contrats. Maintenir des personnels dans de telles situation, c’est leur limiter, parfois empêcher un accès au crédit, au logement dans des conditions autonomes qui devraient pourtant être ouverte à ceux qui travaillent.

C’est aussi les empêcher de s’impliquer totalement dans leur travail. C’est renoncer à avoir une démarche d’amélioration progressive de leurs compétences, de leurs projet professionnel. C’est une atteinte à la qualité du service public.

La demande que nous formulons à l’Etat n’est pas extravagante. C’est une demande d’exemplarité.

Pourquoi l’Etat s’affranchirait-il des règles qui s’imposent -qu’il impose- au secteur privé ?

L’Etat considérerait-il qu’il est préférable de recourir à l’emploi Kleenex plutôt que d’assurer un suivi de carrière, une progression et de la formation pour tous ses contractuels ? C’est ce suivi qui permettrait d’avoir une gestion plus efficace des ressources humaines. Gage d’économie de qualité.

Malgré le principe de l’unicité de l’Etat, permettre dans ce texte de multiplier les types d’employeur, département ministériel, établissement public est une solution de facilité pour éviter une vue d’ensemble qui imposerait une gestion plus rigoureuse, mais aussi plus humaine de l’ensemble des agents travaillant pour l’Etat.

Pour l’heure, malgré toute ces réserves et un texte ambigu par rapport la politique qui frappe la fonction publique depuis 2007 tant en ce qui concerne son périmètre d’action que de ses moyens, par respect pour l’accord conclu avec les organisations syndicales, nous voterons ce texte après lui avoir apporté quelques améliorations dont nous allons maintenant discuter.

Pour aller plus loin:

La défense des amendements que j’ai déposés avec Hélène Conway-Mouret, Claudine Lepage et Richard Yung

Le projet de loi

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