Projet de loi organique relatif à la limite d’âge des magistrats de l’ordre judiciaire

Intervention en séance publique le 19 décembre

Monsieur le président, Monsieur le ministre, mes chers collègues,

Comme lors de l’adoption de la réforme des retraites, le Sénat est une nouvelle fois saisi, en procédure accélérée, d’un projet de loi organique appliquant aux magistrats de l’ordre judiciaire des mesures relatives aux retraites adoptées dans une autre loi.

En effet, suite aux annonces du 7 novembre dernier, le gouvernement a souhaité accélérer dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012,  le calendrier de relèvement progressif de l’âge d’ouverture des droits à pension (de 60 à 62 ans) et de l’âge de départ à la retraite sans décote (de 65 à 67 ans).

L’application aux magistrats de l’ordre judiciaire de cette accélération du calendrier, pour ce qui concerne le relèvement de l’âge limite de départ en retraite, exige l’adoption d’une loi organique, en vertu de l’article 64 de notre Constitution. En effet, il s’agit d’un élément du statut des magistrats. Or ce statut est placé sous la protection de la loi organique, ce qui constitue une garantie de l’indépendance de la magistrature.

L’accélération du calendrier de déploiement de la réforme des retraites était à l’origine l’objet initial unique du présent texte.

Toutefois, le gouvernement a saisi l’occasion de l’examen d’un texte organique pour y ajouter plusieurs dispositions relatives au statut des magistrats, par voie d’amendements déposés à peine une semaine après l’adoption du projet de loi organique en Conseil des ministres. Le texte qui nous est soumis dépasse ainsi largement son strict objet initial.

Le nouveau calendrier proposé par le gouvernement est celui qui résulte de l’adoption en nouvelle lecture à l’Assemblée nationale d’un amendement du gouvernement au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012.

Initialement, la réforme des retraites, qui repoussait de deux ans l’âge d’ouverture des droits à pension et la limite d’âge de départ en retraite, devait, par application du principe de garantie générationnelle, monter en charge progressivement, par paliers de quatre mois par génération, pour les générations nées après 1951.

L’accélération du calendrier retenue par le gouvernement consistait à ajouter un mois à chaque palier, ce qui, au total, avance d’une année l’achèvement de la réforme. L’article premier appliquait cette accélération aux magistrats.

Les articles 2, 4, 5 et 6 du projet de loi résultent d’amendements déposés par le gouvernement devant la Commission des Lois de l’Assemblée nationale, et adoptés sans modification par celle-ci.

Ils reproduisent quatre articles parmi les neuf que comptait le projet de loi organique relatif au statut des magistrats, déposé devant l’Assemblée nationale le 27 juillet 2011, qui n’y a pas encore été inscrit à l’ordre du jour.

L’article 2 apporte deux modifications au régime des magistrats « placés », pour revenir sur deux jurisprudences du Conseil d’État qui posent à la Chancellerie des difficultés de gestion.

L’article 3 résulte, quant à lui d’un amendement de M. René Dosière, adopté en Commission des lois lors de la discussion sur le projet de loi organique qui est aujourd’hui soumis à notre appréciation. Il tend à interdire aux magistrats judiciaires de recevoir pendant l’exercice de leurs fonctions, ou à raison de ces fonctions, une décoration publique. L’Assemblée nationale l’avait supprimé en séance publique.

L’article 4 tend à assouplir la règle selon laquelle les conseillers ou avocats généraux de la Cour de la cassation doivent être recrutés, dans une proportion de un sur quatre, parmi les anciens conseillers ou avocats généraux référendaires de cette même cour. Nous passerions à un sur six.

L’article 5 remédie aux difficultés procédurales qui ont empêché le comité médical national compétent pour les magistrats d’être enfin mis en place.

L’article 6 modifie le dispositif de la mobilité statutaire obligatoire pour l’accès aux fonctions hors hiérarchie. D’une part en portant à deux ans la durée de cette mobilité actuellement d’un an renouvelable et, d’autre part, en supprimant l’impossibilité actuelle de faire cette mobilité statutaire au sein des juridictions administratives, financières et internationales. En outre cet article prévoit que les services accomplis au titre de cette mobilité statutaire comptent comme services judicaires effectifs. C’est une évolution par rapport aux dispositions sur la mobilité prises après la commission d’enquête sur l’affaire d’Outreau. Mais elles nous apparaissent utiles et acceptables.

La Commission des Lois a considéré que tous ces articles ne posaient pas les mêmes difficultés.

Ainsi, Nous avons considéré en commission que l’article premier posait plusieurs problèmes de fond :

– en effet, lors de la réforme des retraites en septembre 2010, la commission s’était inquiétée des effets délétères que le relèvement de l’âge de départ en retraite aurait sur les perspectives de carrière des magistrats ou sur la situation des polypensionnés, notamment les magistrats du troisième concours. Elle avait appelé à ce que des remèdes y soient apportés dans le prochain projet de loi réformant le statut des magistrats. La question de la pyramide des âges au sein du corps de la magistrature et des besoins de celle-ci conduit aussi à avoir de fortes réserves sur le sens d’un relèvement de la limite d’âge des magistrats de l’ordre judiciaire.

Or, loin de lever les réserves émises par le Sénat, le gouvernement n’en a pas tenu compte : le projet de loi organique déposé en juillet dernier est muet sur la question. Le gouvernement transpose ainsi à tout va les règles générales, sans prendre en considération les spécificités du statut des magistrats.

En outre, la commission a considéré que l’article premier posait la question suivante : peut-on accepter l’accélération du calendrier de déploiement des retraites sans souscrire à la réforme des retraites ?

Certes, l’équité impose d’appliquer aux magistrats les mêmes règles que celles prévues pour le régime général, ce qui pourrait justifier d’adopter l’article premier sans modification.

Toutefois, la commission des lois a considéré que cette même équité commandait, plus impérieusement encore, de retenir d’autres modalités de réforme des retraites que celles finalement adoptées.

D’ailleurs, le Sénat, à l’initiative de sa Commission des Affaires sociales, s’est opposé à l’accélération du calendrier de relèvement de l’âge limite de départ en retraite dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Pour l’ensemble de ces raisons, la Commission des Lois a supprimé l’article premier.

S’agissant des autres dispositions, on ne peut que s’étonner de la méthode suivie par le gouvernement : une semaine après avoir adopté le texte en Conseil des ministres il a proposé de l’augmenter par voie d’amendements de quatre articles, sans lien aucun avec la réforme des retraites.

Je rappelle que le Conseil constitutionnel contrôle le respect des cavaliers législatifs même dans les textes organiques[1].

Or, qu’il s’agisse de l’obligation de mobilité statutaire pour accéder aux emplois hors hiérarchie, du comité médical national, du régime juridique des magistrats placés ou des nominations à la Cour de cassation, les dispositions en cause ne paraissent pas présenter de lien, même indirect, avec l’objet initial très restreint du projet de loi : l’accélération du calendrier de déploiement de la réforme des retraites.

Je rappelle que ces dispositions sont tirées d’un projet de loi organique relatif au statut de la magistrature déposé en juillet à l’Assemblée nationale, que le gouvernement n’a toujours pas inscrit à l’ordre du jour.

On ne peut que s’inquiéter du dépeçage du texte ainsi réalisé, qui éloigne la perspective que soient traitées les questions posées par d’autres dispositions du même texte, non reprises par le gouvernement dans le présent projet de loi, s’agissant, notamment, de la prévention des conflits d’intérêt pour les magistrats.

Je dois d’ailleurs constater que cette accélération du calendrier pour juste quelques dispositions du projet de loi organique déposés en juillet et l’intégration précipitée après adoption par le Conseil des ministres du projet de loi sur la limite d’âge des magistrats de l’ordre judiciaire par le dépôt de 4 amendements n’a pas fait semble-t-il l’objet de concertation avec les syndicats de magistrats, à qui nous avons appris l’intention du gouvernement en la matière.

Assumant le risque d’inconstitutionnalité, le Gouvernement a plaidé, pour justifier ces amendements, que la plupart des dispositions proposées répondaient à des difficultés avérées, et qu’elles recueillaient l’accord des organisations de magistrats.

La Commission des Lois, tout en maintenant ses fortes réserves sur la méthode, a, de manière pragmatique, accepté d’adopter les dispositions répondant à un véritable besoin, comme celle relative au comité médical national.

Toutefois, elle a modifié le texte issu des travaux de l’Assemblée nationale sur deux points.

Tout d’abord, elle s’est inquiétée, à l’article 2, de l’extension à douze ans de la période pendant laquelle un magistrat pourrait être affecté à un emploi de magistrat placé, le terme désignant les magistrats placés auprès d’une cour d’appel qui sont discrétionnairement affectés par le chef de cour aux postes vacants dans le ressort de la Cour. La solution des magistrats placés est un expédient nécessaire pour faire face aux vacances laissées entre deux affectations de magistrats, des congés maternité ou maladie ou encore en cas de charge de travail exceptionnelle. Mais elle ne doit pas devenir un instrument de gestion de la pénurie. Il est inutile de prévoir une période si longue dans une carrière de magistrat alors même que la durée moyenne d’exercice de ces fonctions est de deux ans et 11 mois. La Commission des Lois a donc supprimé l’article 2.

Ensuite, la Commission des Lois a rétabli l’article 3, adopté, à l’initiative de M. Dosière, par la Commission des Lois de l’Assemblée, puis supprimé par les députés en séance publique.

Cet article vise à interdire que les magistrats puissent recevoir une décoration publique pendant l’exercice de leurs fonctions ou à ce titre.

Cette disposition avait été soutenue en commission par M. Devedjian, citant  George Clémenceau : « Des magistrats indépendants ? J’en connais un : le premier président de la cour de cassation, s’il est grand croix de la légion d’honneur »

Une telle interdiction, que les parlementaires connaissent bien, est cohérente avec le principe de la séparation des pouvoirs exécutif, judicaire et législatif. Elle est aussi cohérente vis-à-vis de l’indépendance de l’autorité judiciaire et en serait un témoin utile vis-à-vis de l’ensemble des citoyens.

Cette proposition ne jette la suspicion sur personne, mais souhaite manifester de manière concrète l’indépendance de la justice et la séparation des autorités judiciaire, exécutive et législative.

Sous le bénéfice de ces observations, la Commission des Lois vous invite, chers collègues, à adopter le texte qu’elle a établi. Je vous remercie.

[1] CC, n° 2011-637 DC du 28 juillet 2011, cons. 21 et 22.

 – Examen du rapport et du texte de la commission le 14 décembre 2012

La commission examine le rapport et le texte qu’elle propose pour le projet de loi organique n° 187 (2011-2012) relatif à la limite d’âge des magistrats de l’ordre judiciaire.

M. Jean-Pierre Sueur, président. – La commission doit examiner maintenant le projet de loi organique modifiant la limite d’âge des magistrats de l’ordre judiciaire.

 

Discussion générale

 

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. – Comme pour la réforme des retraites, le Sénat est une nouvelle fois saisi en procédure accélérée d’un projet de loi organique étendant aux magistrats de l’ordre judiciaire des mesures relatives aux retraites adoptées dans une autre loi. En effet, le Gouvernement a utilisé la dernière loi de financement de la sécurité sociale pour accélérer le relèvement progressif de l’âge d’ouverture des droits à pension, qui passerait de 60 à 62 ans et du départ à la retraite sans décote – qui passerait de 65 à 67 ans. En vertu de l’article 64 de la Constitution, la modification de l’âge limite applicable aux magistrats de l’ordre judiciaire requiert une loi organique. Tel était l’unique objet initial du présent texte.

Toutefois, une semaine à peine après son adoption en Conseil des ministres, le Gouvernement a saisi cette occasion pour ajouter par voie d’amendements plusieurs dispositions relatives au statut des magistrats. Nous examinons donc un projet de loi qui dépasse largement son strict objet initial. Les amendements ont repris certaines dispositions figurant dans un projet de loi organique déposé auprès de l’Assemblée nationale, sans que les syndicats de magistrats, qui l’ont découvert grâce aux auditions que j’ai organisées, en aient été avertis…

Le nouveau calendrier inscrit à l’article premier résulte de l’adoption en nouvelle lecture à l’Assemblée nationale d’un amendement gouvernemental au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012. Le projet de loi organique a été adopté hier par les députés : voyez dans quelle précipitation nous travaillons !

Repoussant de deux ans l’âge d’ouverture des droits à pension et l’âge limite du départ en retraite, la réforme des retraites devait initialement monter en charge progressivement, par paliers annuels de quatre mois pour les générations nées après 1951. L’accélération du calendrier voulue par le Gouvernement ajoute un mois à chaque palier, ce qui avance d’un an l’achèvement de la réforme. L’article premier applique cette accélération aux magistrats.

Les autres articles résultent d’amendements déposés par le Gouvernement et adoptés conformes par l’Assemblée nationale. Ils reprennent quatre des neuf articles du projet de loi organique relatif au statut des magistrats, déposé le 27 juillet devant l’Assemblée nationale, mais pas encore inscrit à son ordre du jour.

L’article 2 modifie le régime des magistrats placés pour revenir sur la jurisprudence du Conseil d’État qui gêne la Chancellerie. Je rappelle que les magistrats placés sont discrétionnairement affectés par le chef de cour aux postes vacants dans son ressort.

L’article 4 assouplit le recrutement des conseillers ou avocats généraux à la Cour de cassation, dont au moins un quart doit aujourd’hui être recruté parmi les anciens conseillers ou avocats généraux référendaires de cette même cour. Mes interlocuteurs semblent valider cette disposition, mais la précipitation dans laquelle nous travaillons empêche d’apprécier la pertinence du passage du quart au sixième.

L’article 5 remédie aux difficultés procédurales qui ont empêché de constituer le comité médical national compétent pour les magistrats. Mes interlocuteurs sont favorables au nouveau dispositif.

L’article 6 modifie la mobilité statutaire obligatoire pour l’accès aux fonctions hors hiérarchie.

L’article 3 résultait d’un amendement déposé par M. Dosière et adopté par la commission des lois pour interdire aux magistrats judiciaires de recevoir une décoration publique pendant l’exercice de leurs fonctions, ou à ce titre. En séance publique, l’Assemblée nationale a supprimé cette disposition.

Ces articles soulèvent des difficultés variables.

Le premier étend aux magistrats l’accélération de la réforme de retraite. Peut-on l’accepter sans souscrire à cette réforme ? L’équité impose certes d’appliquer aux magistrats des règles analogues à celles instituées dans le régime général, mais elle commande plus impérieusement encore de revenir sur les dispositions adoptées. Le Sénat s’est d’ailleurs opposé à l’accélération du relèvement de l’âge limite de départ en retraite dans la loi de financement de la sécurité sociale. Un recours a même été déposé devant le Conseil constitutionnel, qui a les chances d’aboutir, compte tenu de la façon dont l’amendement organisant cette accélération a été adopté en nouvelle lecture. Enfin, je rappelle qu’en septembre 2010, notre commission avait souligné l’effet délétère que le relèvement de l’âge du départ à la retraite aurait sur les perspectives de carrière des magistrats. Elle s’était inquiétée des conséquences pour les polypensionnés, notamment les magistrats du troisième concours. Elle avait appelé à des remèdes dans le projet de loi réformant le statut des magistrats. Or, le Gouvernement ne tient aucun compte de nos observations. Pour toutes ces raisons, je vous proposerai donc de supprimer l’article premier.

Les autres dispositions posent moins un problème de fond que de méthode, puisque le Gouvernement a proposé d’ajouter quatre articles sans aucun lien avec la réforme des retraites, une semaine après avoir adopté ce projet de loi en Conseil des ministres. Le Conseil constitutionnel censure les cavaliers législatifs même dans les textes organiques. Or, aucune de ces nouvelles dispositions n’a de lien, même indirect, avec l’accélération de la réforme des retraites. Je rappelle qu’elles figurent dans un texte organique déposé à l’Assemblée nationale sans que le Gouvernement ne l’ait inscrit à l’ordre du jour. Le dépeçage de ce texte ne peut qu’inquiéter, car il éloigne la perspective de traiter toutes les questions posées, notamment la prévention des conflits d’intérêts pour les magistrats.

Cependant, la plupart des mesures proposées sont attendues. Je vous proposerai donc de les adopter.

Je souhaite pourtant attirer votre attention sur trois sujets.

L’article 2 porte de six à douze ans la période pendant laquelle un magistrat pourrait exercer les fonctions de magistrat placé. Ce dispositif est un expédient nécessaire pour faire face aux vacances temporaires de postes, mais il ne doit pas se muer en instrument de gestion de la pénurie. Sa durée moyenne étant de deux ans et onze mois, je proposerai de supprimer la prolongation, contraire à la règle d’inamovibilité des magistrats du siège et susceptible d’entraver l’indépendance de la justice et son bon fonctionnement.

Les nouvelles exigences de mobilité méritent une mise au point. L’introduction de la mobilité obligatoire en 2007, après l’affaire d’Outreau, tendait à s’assurer que les magistrats occupant les postes les plus élevés auraient pu, au cours de leur carrière, envisager le monde d’une place autre que celle de juge. C’est pourquoi les détachements auprès d’autres juridictions avaient été exclus : malgré leur caractère enrichissant, ils auraient maintenu les intéressés dans une fonction juridictionnelle. Le changement d’esprit proposé aujourd’hui n’est pas problématique, mais il faut en être conscient au moment de le valider. J’ajoute que l’allongement de la mobilité à deux ans est une bonne chose.

Enfin, la commission des lois de l’Assemblée nationale avait adopté un amendement de M. Dosière interdisant aux magistrats de recevoir une décoration publique dans l’exercice de leurs fonctions ou à ce titre. Les parlementaires connaissent bien cette règle cohérente avec la séparation des pouvoirs et l’indépendance de l’autorité judiciaire. En séance, l’Assemblée nationale a supprimé cette disposition que je vous proposerai de rétablir dans une rédaction améliorée.

 

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